外匯管理打擊“螞蟻搬家”式地下錢莊業務的難點及建議

張建高

近年來，我國高度重視打擊地下錢莊犯罪工作。中國人民銀行、公安部、最高人民法院、最高人民檢查院、國家外匯管理局五部委連續三年聯合組織開展打擊通過地下線莊和離岸公司轉移贓款專項行動。本文從外匯管理檢查角度出發，探討打擊“螞蟻搬家”式地下錢莊業務的行政監管難點，并據此提出對策及建議。

一、“螞蟻搬家”地下錢莊業務特征

從外匯檢查實際看，“螞蟻搬家”地下錢莊業務主要通過多名個人主體惡意分拆人民幣資金和倒賣電子銀行外匯賬戶，刻意多方面規避外匯政策法規監管，其行為更加趨于隱蔽，呈現“螞蟻搬家”的特點，主要表現有以下幾方面：

（一）背后有個人或團伙集中組織

根據外匯檢查實際，“螞蟻搬家”式業務開展前，大多是有人暗中組織多名社會閑散人員或偏遠地區農民，集中到銀行申請辦理個人本外幣結算賬戶，并開通電子銀行業務。需要特別說明的是，在銀行懷疑其真實需求而拒絕辦理時，該團伙人員以“身份歧視”名義大肆吵鬧，迫使銀行給予辦理。據調查，這些閑散人員（也稱額度出讓人）再將開立的電子銀行賬戶及設備轉賣給組織者，直接導致后期這些賬戶出現的大規模分拆業務發生。

（二）多方面刻意規避監管意圖比較明顯

一是規避限額管理。經過多次多人資金的分拆和倒手，“額度出讓人”賬戶每筆購付匯金額接近等值5萬美元，而且不等額分拆或故意不取整數，變換交易編碼與交易附言等現象明顯。二是規避分拆購付匯管理。發生的分拆業務中，除利用境內“額度出讓人”賬戶外，境外收款人也不再是同一人而是多人。三是規避“關注名單”管理，背后的人民幣轉賬者（即實際分拆人），基本不出現在購匯與付匯兩個環節，難以對其實施有效管控，而且實際分拆人一般并非業務發生地人員。

（三）通過電子銀行渠道跨區域運作

根據現場檢查實際，“螞蟻搬家”式的資金來源和去向大多來源廣東、深圳等沿海發達地區，而購付匯業務又到內陸地區，呈現出從沿海地區向內陸地區轉移態勢。另外，“額度出讓人”賬戶的購付匯行為均通過網上銀行或自助終端操作，而且跨區域分別在不同網點辦理，且辦理時間存在間隔，一般不在同日或連續多日辦理，導致外匯局和銀行日常非現場監測難以及時發現，逃避了外匯銀行和外匯管理部門的事中監管。

二、外匯管理打擊地下錢莊行政監管難點

（一）外匯管理部門執法權限不足，影響打擊地下錢莊職能作用發揮

外匯管理部門是我國涉匯領域的專業行政管理部門，在外匯兌換和流出環節管理有著巨大優勢，而采用個人分拆“螞蟻搬家”方式的地下錢莊兌換流出活動，往往涉及眾多公民個人主體，但是由于外匯管理部門執法權限非常有限，目前對個人的調查，需要公檢法部門介入，而且缺乏足夠的對個人賬戶及人民幣資金的查詢、凍結和劃扣權力，難以在第一時間對地下錢莊活動進行有效取證和控制，制約和影響了外匯局職能發揮，不利于打擊地下錢莊各項措施的實施。

（二）地下錢莊業務資金流水復雜，調查取證工作難度大

一般來說，境外收款人是最終的資金提供人，實現大額外匯資金匯總，真正的外匯資金非法買賣人需要將人民幣資金匯給親戚或者朋友為其購匯，或者將人民幣資金匯給下一手資金提供人，下一手資金提供人再將資金匯給代理購匯人，再由代理購匯人匯往境外收款人。目前，公安部門立案，要求對犯罪嫌疑人的犯罪證據鏈必須完整，但我們從上述業務檢查情況看，雖然目前查實資金來源為沿海地區銀行，但要查清上一手資金提供人的信息，還需要聯合公安部門跨地區、跨境進一步調查確認，這在當前外匯檢查人員不足及執法權限不夠的條件下，存在著較大的困難。

（三）對參與主體行政處罰量罰較輕，打擊地下錢莊難以形成威懾力

在以往查處的地下錢莊案件中，大多側重于追究地下錢莊經營主體的法律責任，并沒有深究眾多參與主體的行為及其背后可能存在的洗錢、走私等違法犯罪行為的法律責任，造成了事實上的法律真空。在外匯管理方面，按照《關于進一步完善個人外匯管理有關問題的通知》（匯發[2015]49號）的規定，外匯局可以將資金提供人、付款人、收款人列入“關注名單”，規定“關注名單”內個人的關注期限為列入“關注名單”的當年及之后連續2年。也就是說，參與的購付匯人額度出讓人，外匯管理行政處理措施僅是列為“關注名單”，但是由于這些“額度出讓人”其本身將來并沒有購匯需要，導致“關注名單”管理對其并沒有太大影響。

三、對策建議

（一）進一步明確法律法規相關規定

為適應新形勢，一是建議盡快修訂完善《中華人民共和國外匯管理條例》，增加和完善人民幣跨境監管的相關法律條款，形成全面統一的本外幣跨境資金流動監管政策體系。二是建議全國人民代表大會常務委員會修改1998年制定的《關于懲治騙購外匯、逃匯和非法買賣外匯犯罪的決定》的有關條款，將個人主體參與非真實性購付匯行為明確列入騙購外匯罪罪行，以利于公安機關立案偵查。

（二）改進當前外匯聯合辦案機制和程序

加強外匯管理與反洗錢、公安部門、稅務部門和司法部門等多部門的高效合作機制建設，如針對非真實性等虛假收結匯、售付匯業務，建議從執法權限方面，增加外匯局對企業、個人賬戶及本外幣資金的查詢、凍結和劃扣執法權力，可以在充分溝通聯系的基礎上，通過公檢法部門的快速授權，在第一時間凍結相關嫌疑人的賬戶及資金，在規定的時間內，要求其到外匯局說明相關情況，以便進一步調查和確認其違法違規行為，為外匯管理行政處罰奠定基礎，提升外匯管理效能，強化外匯管理打擊地下錢莊參與人員及犯罪份子的震懾作用。

（三）加強個人外匯信用體系建設

根據我國目前企事業單位程序性外匯違規信息已納入征信系統建設的實際，一方面建議將已終結的（被外匯局處罰且執行完畢或已申請人民法院強制執行）個人外匯違規信息，如額度出讓人列入個人分拆“關注名單”信息后，再納入個人征信記錄，通過社會其它各部門限制其一定的經濟金融活動，彌補行政處罰威懾力不足情況。另一方面，大力開展輿論宣傳，鼓勵和倡導市場主體遵循正規合法的渠道，在真實、實需的背景下合理兌換外匯，可以要求銀行在網銀界面宣傳外匯政策，并提示違反外匯管理法律法規的風險，切實消除“螞蟻搬家”類型的地下錢莊業務來源。endprint