肯尼迪政府時期民防政策初探

張巖

[摘要]民防作為一種民事防御手段，是為了保護本國家的公民免受軍事打擊而修建的。核武器的運用不僅加速了第二次世界大戰(zhàn)的結束，也為民防賦予了新的內容。肯尼迪總統(tǒng)上臺后，推行積極的民防政策，對美國民防計劃的發(fā)展具有重要意義。

[關鍵詞]肯尼迪政府；民防政策；掩體

[中圖分類號]D52 [文獻標識碼]A [文章編號]1671-5918（2017）02-0071-02

doi：10.3969/j.issn.1671-5918.2017.02.033 [本刊網(wǎng)址]http：∥www.hbxb.net

二戰(zhàn)后，美國政府對現(xiàn)代意義上的民防政策有所發(fā)展。杜魯門政府與艾森豪威爾政府雖然都采取了一些措施推動了民防的發(fā)展，但卻態(tài)度消極。肯尼迪總統(tǒng)人駐白宮后，美國民防政策一改前兩任政府的消極態(tài)度，主張大力建設民防掩體設施，政府出資修建公共掩體設施，鼓勵個人修建，積極儲備民防急救食物藥品等等，成為冷戰(zhàn)早期民防發(fā)展的頂峰時期。

一、肯尼迪政府時期民防政策確立的國際背景

冷戰(zhàn)開始后，美蘇積極擴大自己的隊伍，通過建立北約、華約軍事同盟形式劃分世界格局，在歐洲主要圍繞德國和柏林問題進行對峙。1958年11月27日赫魯曉夫向美英法三國發(fā)出照會，要求三國在六個月內撤出西柏林，結束對西柏林的占領。美國將其視為“最后通牒”，以赫魯曉夫發(fā)表照會為起點的第二次柏林危機爆發(fā)。

蘇聯(lián)的“最后通牒”遭到三國的一致反對，艾森豪威爾還強調了西柏林作為東西方冷戰(zhàn)“前沿陣地”的重要性。赫魯曉夫要求將柏林變?yōu)榉擒娛禄淖杂沙鞘幸彩且驗檫@一原因，西柏林人民的生活水平和生活質量要高于民主德國人民，因而吸引了大量民主德國人通過西柏林逃往聯(lián)邦德國。

為了阻止民主德國民眾外逃，也為了回應美國政府的強硬態(tài)度，1961年8月13日民主德國沿著東西柏林分界線架起鐵絲網(wǎng)，后又筑起水泥墻，將第二次柏林危機推向高潮。美國就修建柏林墻事件表示強烈不滿，東西方對此展開激烈的爭論，并進行密集的軍事演習。美國還動用坦克等軍事武裝試圖拆除柏林的一個哨所，蘇軍也毫不示弱，同樣出動坦克與美軍對峙，雙方都保持克制，蘇聯(lián)先行撤回坦克，美國也將坦克撤回駐地，這次危機才算平息。美蘇坦克的對峙雖然沒有將冷戰(zhàn)發(fā)展為熱戰(zhàn)，但東西方的對峙并沒有因此而停止，國際形勢依然嚴峻。

古巴導彈危機是美蘇對峙中最接近核戰(zhàn)爭的一次危機。卡斯特羅推翻古巴親美政權，成立古巴共和國，廢除美國在古巴的特權。美國對古巴革命的勝利反應強烈，訓練古巴在美的流亡分子并派遣雇傭軍在豬灣登陸，用武力推翻卡斯特羅政權。豬灣入侵不僅失敗了，還拉近了蘇聯(lián)與古巴的距離。蘇聯(lián)向古巴提供核武器和技術人員，蘇聯(lián)向古巴提供的中程彈道導彈足可以襲擊到美國華盛頓。美國對此表示強烈不滿，要求蘇聯(lián)立即撤走在古巴的所有導彈，并對古巴進行海上封鎖，核查一切進入古巴的船只和其他運輸工具。美國與蘇聯(lián)在加勒比海對峙，雙方領導人都十分謹慎，都盡量克制保持冷靜避免發(fā)生核戰(zhàn)爭，最終蘇聯(lián)船只掉頭駛離加勒比海，美蘇雙方通過談判協(xié)商，蘇聯(lián)撤走在古巴的所有核武器，古巴導彈危機才得以結束。

美蘇之間不僅加速劃分勢力范圍，還希望通過掌握更新式的核武器及運載工具來壓制對方，使自己處于優(yōu)勢地位。基于此，美蘇之間展開了激烈的軍備競賽，特別是核軍備競賽，全世界人民處于核恐慌之中。

二、艾森豪威爾政府時期民防政策的疏漏

1953年1月，艾森豪威爾入駐白宮，開始一種新的民防模式。由“大規(guī)模疏散”代替杜魯門政府和米拉德·考德威爾聯(lián)邦民防局局長倡導的“隱藏”民防政策。艾森豪威爾政府采取消極的民防政策，表面上支持，實際上推動不足。

艾森豪威爾總統(tǒng)多次表示“民防工作對于我們的國家生活至關重要”，但他與杜魯門總統(tǒng)一樣，都認為推行一項巨大明顯的民防項目并不是非做不可的，艾森豪威爾總統(tǒng)的1954年財政撥款請求就體現(xiàn)了這一觀點。杜魯門總統(tǒng)“關于1954年遺留的財政預算是1.5億美元，他列舉了‘可能成為敵人襲擊的主攻目標的191個城市需要完成空中預警系統(tǒng)的需要，”而艾森豪威爾總統(tǒng)“縮減這項預算為1.25億美元”，艾森豪威爾總統(tǒng)將民防部分削減的預算投入到進攻性武器的研制當中，艾森豪威爾的軍事風格充分運用到他的政治生活中，他認為能給敢襲擊美國的對手以報復性回擊比掩體設施更加實用。

1953年2月20日艾森豪威爾總統(tǒng)任命瓦爾·E·彼得森接任聯(lián)邦民防局局長，主持民防項目的發(fā)展。聯(lián)邦民防局最初的職責是保護民眾不受炸彈及炸彈爆炸引發(fā)的火災等二次災害的傷害，而核試驗下核彈的試爆產生的原子塵、輻射等擴散廣，大規(guī)模疏散政策不能確保民眾不受影響。1954年3月1日，美國試爆第一科代號“BRAVO”氫彈，美國民眾第一次真正認識到“原子塵”，這件事引發(fā)了美國民眾的憂慮。為了降低民眾憂慮，繼續(xù)執(zhí)行大規(guī)模疏散政策，彼得森弱化輻射物的影響，通過海報電影等宣傳手段掩飾其危害性。聯(lián)邦民防局的這一做法非但沒有因此平息民眾的恐慌，反而引發(fā)了民眾對政府控制力的質疑。

為了緩解民防局的緊張現(xiàn)狀，艾森豪威爾總統(tǒng)決定重組民防機構。總統(tǒng)關于民防的權力增大，并把聯(lián)邦民防局和防御動員辦公室合并為一個機構即民防動員辦公室。雖然重組了機構，但新機構的實際作用與聯(lián)邦民防局沒太大差別。彼得森的繼任者里奧·霍格雖然將民防政策由大規(guī)模疏散政策向原子塵掩體方向轉變，但中心思想與彼得森無異，里奧·霍格運用了多種辦法希望提升民眾對民防政策的關注但由于缺乏長遠規(guī)劃、政策變動頻繁，依然沒能得到民眾的支持，最終辭職。1960年的民防政策已經(jīng)死氣沉沉，肯尼迪入駐白宮后便開始著手讓民防計劃重獲生機。

三、肯尼迪政府民防政策的確立

在第35屆總統(tǒng)大選中，民主黨約翰·菲茨杰拉德·肯尼迪擊敗共和黨理查德·米爾豪斯·尼克松入駐白宮。由于國際局勢復雜多變，肯尼迪總統(tǒng)上臺后，主張實施積極的民防政策。肯尼迪總統(tǒng)上任后，首先任命弗蘭克·埃利斯接任里奧·霍格出任民防動員辦公室主任，埃利斯是肯尼迪總統(tǒng)民防政策的追隨者。

改組民防動員辦公室是肯尼迪總統(tǒng)早期民防政策的重要舉措。在給國會的特別咨文中已經(jīng)表明要將民防責任移交給國防部長麥克納馬拉，原來的民防動員辦公室重組為應急規(guī)劃辦公室，主要負責給總統(tǒng)提建議，從事遠程規(guī)劃。

1961年7月20日，肯尼迪總統(tǒng)正式簽署10952號行政命令，重新分配民防權利。在此命令中，肯尼迪總統(tǒng)將民防動員辦公室的職責大多轉給國防部，并規(guī)定了國防部長新增的責任，同時也提出了原民防動員辦公室主任之后的責任。國防部長的責任包括：制定防輻射掩體計劃；制定化學，生物和放射性戰(zhàn)防御計劃；提供必要的預警或向聯(lián)邦軍事和民事機構、州政府官員和平民發(fā)警報；有關通訊的所有職責，包括預警網(wǎng)絡，監(jiān)測報告，以確保當局與掩體之間的通信聯(lián)系；幫助聯(lián)邦政府和州政府向受襲地區(qū)提供緊急援助，指揮交通和疏散民眾等；向聯(lián)邦政府和地方政府的提供保護和應急作戰(zhàn)能力，使其在突發(fā)情況下能繼續(xù)正常工作；以民防為出發(fā)點，制定財政捐款計劃。

經(jīng)過改組，國防部成為承載民防政策發(fā)展的最主要部門。它不僅要負責掩體的規(guī)劃與修建，還要完善艾森豪威爾政府遺留下的預警體系。責任繁多龐雜，為更好的執(zhí)行此命令，國防部創(chuàng)設一個新機構——民防辦公室，肯尼迪總統(tǒng)任命斯圖爾特·皮特曼為民防辦公室主任。

這一命令將民防機構做了調整，人員也進行重新分配。將民防動員辦公室由一個數(shù)百人組成的龐大機構改組為只剩一個主任和幾個輔助人員的小辦事機構，主要負責給總統(tǒng)提建議并協(xié)助總統(tǒng)制定總體民防政策等。9月22日，肯尼迪總統(tǒng)批準了“將民防動員辦公室更名為應急規(guī)劃辦公室”的法案。同日，在“關于簽署應急規(guī)劃辦公室相關法案的總統(tǒng)說明”中，總統(tǒng)再次強調了應急規(guī)劃辦公室的職責，肯尼迪總統(tǒng)認為：“應急規(guī)劃辦公室的這些職責對我們的生存至關重要，國家安全需要每個應急預案都有構思健全和行之有效的規(guī)劃。”

肯尼迪總統(tǒng)通過此行政命令，重新劃分民防責任，調整民防權力，加強了總統(tǒng)對民防權力的控制。原民防動員辦公室用于民防的設備、人員以及資金都轉交到國防部，這種將民防項目分配到國防部的舉措充分證明了肯尼迪總統(tǒng)對民防發(fā)展的重視，10952號行政命令的出臺也標志著肯尼迪政府民防政策的正式確立。以上種種都使得肯尼迪政府的民防政策較艾森豪威爾政府煥然一新。endprint