城管執法制度的立法完善

張 婕

廣州大學法學院，廣東 廣州 510006

一、案例引入

2011年5月24日下午，無錫市某區城管局顧某等視察了東塘蔬菜農場的城市面貌和環境衛生，與蔬菜市場西門的一家小商品店的老板胡先生發生爭執。

2016年2月4日下午，大同市某城市建設綜合監測組在永和路與恒安街交叉口東北角進行了執法檢查。結果發現，永和路與南環東路交叉口東北角的“煙花爆竹營業執照”被用于非法經營和占用道路。在執法過程中，執法隊伍一再說服經營者合法，合規地運作。執法人員沒有冷靜地處理，并且與企業主發生了身體沖突。

從上述案例和實際了解和理解的案例中，不難發現，無論城市管理的暴力執法事件，還是市民的暴力抗法事件，都體現了如今城管與市民之間緊張的關系。同時由于網絡通訊的發達，讓這樣的暴力事件在發生的第一時間傳播甚廣，并引發了更加嚴重的影響，城管執法的規范性更是成為公眾關注的重點，筆者認為應該對城管執法制度從立法的本源上進行完善和規范，才能在執法階段得到很好地實現。

二、當前城管執法制度的立法缺陷

(一)城管執法法律依據不足

混亂的法律制度使城市管理執法人員難以正確適用法律。建立城市管理的最高法律依據只是行政處罰法第16條關于行政處罰相對集中的規定。該系統混亂，沖突，缺乏可操作性，導致城市管理執法過程中出現了許多復雜的情形。城市管理執法規律落后，尚未統一，全面的法律規則，不僅不利于相對集中的行政處罰制度的健康發展。而且，不利于體現城市管理執法體系的規范性，協調性，權威性和形式性。這也是實施過程中相對集中的行政處罰權所引起問題的根本原因。

(二)立法技術和質量不高

城市管理執法基于較低的法律水平。城市管理執法相關法律法規僅限于《行政處罰法》第16條的規定。在中央一級，只有國務院發布的各種決定和通知；地方法規和地方政府法規已成為城市管理執法法律規制的主力軍。這種“小法”產生了許多城市管理的職能，也導致了城市管理執法在自身資格和法律地位上的不足和缺陷。頒布的法規尚未得到執法對象的認可，也沒有得到其他部門的協調。

(三)城管違法執法責任規定缺乏可操作性

執法責任主體界限不清。這導致一些問題同時成為兩個甚至幾個行政執法機構的目標，導致各部門的權力交叉，反復執法。當出現法律責任時，這些執法機構往往偏離彼此的利益，拒絕承擔法律責任。在公民，法人和其他組織的合法權益受到侵犯后，不能找到負責任的人。

三、完善城管執法制度的立法建議

(一)樹立正確的立法理念

要建立城市管理執法立法的規范，首先要建立正確的立法理念。美國大法官霍姆斯有一句名言：“法律的生命并非邏輯，而在于經驗。”如果立法者制定的法律遠非人民的實踐經驗和個人經驗，如果人們追求正義，自由，安全，平等，秩序等基本的人類生存價值得不到滿足，這是一個“壞法”，不可能獲得人們的信仰，因為它無法有效實施，會形成或加深“法律毫無用處”的印象。

(二)構建規范、統一的城管執法法律體系

制定城市管理基本法。制定《城市管理法》，可以全面解決城市管理基本法與地方法規之間的法律層面協調問題。《城市管理法》應闡述城市管理執法的目的，原則和功能，城市管理的法律地位，城市管理組織的性質以及地方立法權的權力范圍，規范團隊，執法領域，執法范圍，執法程序，執法方法和法律責任。通過立法，闡明了城市管理執法的功能定位和功能轉移原則；明確規定城市管理執法應當有行政執法措施，并依照《行政執法法》的規定行使扣押，臨時扣除，凍結，強制拆遷，履行等行政強制執行權；規定城市管理部門與其他部門之間的行政協助方式，按照行政訴訟法中有關行政協助的有關行政形式和程序的要求，行使請求與公安，法院，專有機構和行政許可機構有關的行政協助的權利。

(三)明確城管執法主體的具體職能權限

城市綜合管理的范圍至少包括：“道路運輸系統，給排水和污水處理系統，電力天然氣和其他能源供應系統，垃圾收集和處置系統，信息通信系統和園林綠化系統等六個功能和公共空間以有序的方式進行管理。”不屬于此范圍的，都應當整合規范，屬于此范圍的事項應當調整完備。

四、結語

在當前中國的形勢下，改進城市管理執法體系有助于城市管理的建設，有助于提高政府的行政能力與領導能力。它有利于維護公民的合法權益，進一步體現了我國對公民權利的注重。根據我國城市管理現狀，找出城市管理執法存在的問題，運用法律制度對城市管理執法進行限制，規范和調整。這是一個重要而緊迫的理論和實踐問題，需要大家共同努力。