加強聯合社法制化建設支持和規范聯合社發展

■ 文 / 李克鋒

合作社的聯合與合作，是國際合作社聯盟確定的合作社七項原則之一，是世界各國合作社發展的普遍做法。近年來，我國農民專業合作社聯合社發展迅速，在推動農業規模化生產經營、延伸農民專業合作社產業鏈條、增加農民收入方面發揮了重要作用。但現實中，聯合社的發展還面臨很多障礙和難題，既有思想認識上的問題，也有法律地位上的困惑。對此，中央高度重視，2013年中央1號文件及時提出，要引導農民合作社以產品和產業為紐帶開展合作與聯合，積極探索合作社聯社登記管理辦法。2018年7月1日起實施的新修訂《農民專業合作社法》將聯合社納入法律調整范圍，明確了聯合社的法律地位以及經營管理中的基本制度，以促進和規范聯合社發展。只有加強聯合社的法制化建設，才能推動聯合社實現健康長遠發展。

一、以法治推動聯合社持續健康發展

聯合社出現時間不長，在發展中還存在一些困難和問題。組建標準不統一、運行機制不健全，使聯合社在經營中難以保障成員社的合法權益，不利于長遠發展。要以修訂后的《農民專業合作社法》實施為契機，加強聯合社的法制化建設，依法組建聯合社，完善聯合社的各項運行機制，以完善的制度推動聯合社實現持續健康發展。

1.設立聯合社需具備法定條件。根據《農民專業合作社法》的規定，設立聯合社應當符合下列條件：一是有三家以上的農民專業合作社。顧名思義，聯合社是合作社之間的聯合，企業等相關單位和個人可以通過加入農民專業合作社的方式參加相關農業生產經營活動，如果再允許其加入聯合社，可能會影響這些單位和個人加入農民專業合作社的積極性，不利于基層農民專業合作社的發展。因此，設立聯合社的主體只能是農民專業合作社，自然人、公司等其他主體不能設立聯合社，也不能加入已設立的聯合社，即聯合社的成員只能是農民專業合作社。二是以自愿為基礎，不能搞強迫命令。是否設立聯合社完全是市場行為，農民專業合作社可以自己判斷，地方政府和有關部門可以引導農民專業合作社設立聯合社，但不得違背其意愿，強迫設立聯合社。三是聯合社要有自己的名稱、組織機構、住所、章程和成員出資。其中，設立聯合社必須要有成員出資，要把聯合社做成經營實體，通過開展經營活動幫助成員獲得更多的生產經營收益，而不能搞成只為成員提供信息、技術等服務的協會類組織。要求成員出資，就是要保證聯合社開展經營活動有必要的經費。成員可以用貨幣、實物、知識產權、土地經營權、林權等方式出資，聯合社章程可以對成員出資的數額、比例以及出資方式等作出具體規定。

2.聯合社要建立必要的組織機構。聯合社的組織機構包括成員大會、理事會、監事會等。成員大會是聯合社必須設立的機構，由聯合社全體成員社共同組成，每家成員社不論規模大小、出資額多少，都應當是成員大會的成員。成員大會是聯合社的權力機構，決定重要人事、經營方案、盈余分配等聯合社經營活動中的重大事項。聯合社不設成員代表大會，這與農民專業合作社不同，主要是因為聯合社的成員社一般數量相對較少，召開成員大會比較容易，沒有必要再設成員代表大會。理事會和監事會不是聯合社必須設立的機構，聯合社之間的差別較大，對管理制度的需求也不盡相同，是否設立理事會和監事會由聯合社自主決定，法律未作統一規定。但如果聯合社設立了理事會，理事長、理事應當由成員社選派的人員擔任，其他人員不得擔任，以保障成員社的利益。成員社可以根據需要選派本社的理事長擔任聯合社理事長、理事，也可以選派其他人員擔任。對擔任監事和執行監事的人員，法律未作統一規定，可由聯合社自主決定。

3.聯合社表決實行一社一票。聯合社實行一社一票是成員社地位平等的反映，成員社不論規模大小、出資額多少、與聯合社交易量的大小，在聯合社中的地位都是平等的，在成員大會選舉和表決時的投票權都只能有一票，并且每一票的分量都是相同的，沒有附加表決權。實行一社一票，是聯合社區別于農民專業合作社及其他市場主體的重要特征。公司等市場主體一般按出資額大小或所占股份多少決定投票權的大小，農民專業合作社在一人一票制的基礎上可以實行附加表決權，以鼓勵工商資本加入；而聯合社的成員均為農民專業合作社，沒有工商資本參與，不規定附加表決權更能體現民主管理原則。

4.聯合社盈余分配要符合法定原則。盈余主要按照成員與農民專業合作社的交易量（額）比例返還，是農民專業合作社遵循的基本原則，聯合社也應當遵循這一原則，盈余主要按照成員社與聯合社的交易量（額）比例返還。法律沒有對聯合社盈余分配的具體比例作出規定，聯合社章程在堅持盈余主要按照交易量（額）比例返還原則的基礎上，可以對本社的盈余分配方案作出具體規定，明確盈余分配的具體比例、分配程序等內容。

二、支持和規范聯合社發展壯大

1.要加強對聯合社的扶持。一是聯合社依法享受法律對農民專業合作社規定的各項扶持措施。《農民專業合作社法》專章規定了對農民專業合作社的扶持措施，包括建設項目扶持、財政扶持、金融扶持、稅收優惠、用電用地優惠等，這些扶持措施也同樣適用于聯合社，符合條件的聯合社可以與農民專業合作社一樣平等地享受這些扶持措施。其他法律規定的對農民專業合作社的扶持措施，也同樣適用于聯合社。有關部門在制定和實施對農民專業合作社的扶持政策時，要充分考慮聯合社的現實需求，確保聯合社依法平等享受到國家的扶持政策。二是要結合實際對聯合社出臺有針對性的扶持措施。聯合社既保持了農民專業合作社的基本特征，在規模、成員構成、經營范圍等方面也有區別于農民專業合作社的獨有特征，有關部門和地方可以結合聯合社的特點，出臺有針對性的扶持措施。例如，因資金需求量更大，對聯合社的金融支持需要適當提高貸款的數額限制。有的地方已經在項目資金、技術培訓、金融服務、品牌建設等方面出臺了一些政策措施，為聯合社的組建與發展提供了重要保障。

2.要及時出臺法律配套規定。《農民專業合作社法》只對聯合社設立和運行中涉及的重大問題作了規定，聯合社設立和運行中的其他問題需要有關部門及時出臺配套規定，予以細化。例如，聯合社設立登記的具體規定，聯合社享受法律規定的扶持措施的具體規定等。有關部門和地方要積極推動制定或者修改有關法規和規章，做好與修改后的《農民專業合作社法》的銜接，結合本部門和本地實際，細化對聯合社的相關規定，完善支持聯合社發展的相關規定，支持和幫助聯合社發展壯大。

3.要引導和規范聯合社發展。目前，很多農民專業合作社對什么是聯合社、如何組建聯合社還不清楚。成立的聯合社也存在運行不規范之處：有的聯合社沒有建立管理制度；有的建立的管理制度流于形式；有的聯合社出現管理不民主、決策一言堂的問題，甚至被某一合作社控制，侵害其他成員社的合法權益；有的聯合社沒有建立緊密的利益聯結機制，沒有按交易量（額）比例返還盈余。有關部門和地方要加強對聯合社設立和運行的指導，支持和鼓勵農民專業合作社成立或加入聯合社，推動農民專業合作社在產品、市場、信息、技術等方面實現聯合，發展產業化經營，增加農產品效益；要幫助聯合社建立健全規章制度，建立規范完善的運行機制，重點加強聯合社財務管理和民主管理，促進聯合社決策民主化，保障成員社的合法權益；要依法通過設立登記、年度報告等途徑引導聯合社規范發展，對連續兩年未從事經營活動的聯合社依法吊銷其營業執照，防止聯合社空殼化，嚴禁借聯合社名義從事非法集資等活動。一些地方已在內部管理、生產技術、農業信息等方面強化了對聯合社的指導和服務，幫助聯合社完善內部管理機制，建立健全財務管理、利益分配、風險承擔等制度。