淺議檢察機關發揮審前作用的途徑和方法
——以訴前主導為視角

陶佳詠 姚文忠 程鳳玲

湖北省鄂州市人民檢察院，湖北 鄂州 436000

訴前主導是指檢察機關在提起公訴之前，圍繞案件的證據是否符合規則、體系是否形成鏈條、是否具有刑事違法性和刑罰必罰性等來開展工作的一種方式。其直接目的是為了保證高質量的庭審。實施主體是負責案件審查起訴工作的公訴部門(檢察官)，實施對象是檢察機關審查起訴的具體案件，實施時間范圍泛指刑事訴訟立案后、提起公訴之前。訴前主導應以證據為抓手，對偵查機關偵查行為進行技術補強，試圖從根源上對已經存在的檢察機關和偵查機關案件溝通、合作機制進行系統化和規范化，為達到預設的改革目的，筆者認為，主要應從以下兩個途徑抓起：

一、完善提前介入引導偵查制度

(一)明確提前介入引導偵查的案件范圍、介入的方式、時間節點和檢察機關介入的部門

案件范圍：從檢察機關的具體實踐來看，主要有以下四類：一是社會影響大、群眾反映強烈的案件；二是重特大、疑難、復雜案件；三是公安機關或檢察機關認為有必要指導的案件；四是上級機關或領導交辦督辦的案件。有條件的檢察院可以對偵查機關所有擬移送審查起訴的案件提前進行書面審查，對一些不適合移送的案件提出暫緩移送的建議，并提出修正偵查方或補充證據的建議。介入的方式：常見的有聽取案情介紹、參與案件討論、旁聽訊問及詢問，參加現場勘驗、檢查、復驗、復查等，也可對偵查機關的偵查終結報告進行審查。時間節點：偵查監督部門提前介入的時間節點，應在對犯罪嫌疑人正式立案后的三日以內；公訴部門提前介入的時間節點，應限定在對犯罪嫌疑人批準逮捕之后的三日以內。檢察機關介入的部門：一般以公訴部門為主，偵查監督部門為輔。

(二)明確建立重大案件偵查機關聽取檢察機關意見和建議的工作機制

為全面推進以審判為中心的刑事訴訟制度改革，回應當前刑事執法辦案中的實踐需要，規范偵查行為，提高案件質量，高檢院提出要探索建立重大疑難案件偵查機關聽取檢察機關意見和建議制度。它是對提前介入、檢察引導偵查制度的延伸和完善。在實踐過程中，檢察機關和偵查機關應當對重大疑難案件的具體范圍、聽取程序的啟動、檢察機關意見和建議的采納落實等方面進行規范。案件范圍應當包括可能判處十年有期徒刑以上刑罰的案件、危害國家安全犯罪、嚴重危害公共安全犯罪、嚴重侵犯公民人身權利犯罪、嚴重破壞社會主義市場經濟秩序的重大犯罪，以及上級機關交辦督辦的、具有敏感性的重大疑難復雜案件等。如遼寧省人民檢察院與遼寧省公安廳聯合制定的《關于重大疑難案件公安機關聽取檢察機關意見和建議的規定(試行)》①，對于提高案件質效，強化檢察監督權，加強偵查監督，增強打擊效果，具有明顯的促進作用。

(三)明確檢察機關偵查監督部門發出的“不批準逮捕案件補充偵查提綱”和“逮捕案件繼續偵查取證意見書”的法律效力

1.明確“不批準逮捕案件補充偵查提綱”的法律效力。不批準逮捕直接體現控制犯罪與保障人權的矛盾沖突，成為偵、訴、辯三方審前博弈的焦點。因此，明確不批準逮捕案件補充偵查提綱的法律效力十分有必要。在工作中，偵查機關應當按照檢察機關《不捕案件補充偵查提綱》所列事項進行補查，查證時間為一個月。補查結束后，認為有證據證明犯罪事實的，應當重新提請同級檢察機關審查批捕。對補充偵查提綱所列事項未能補充的原因，也應作出明確書面說明。補查后，發現原認定的犯罪事實有重大變化的，不應當追究刑事責任的，要立即作出撤銷案件的決定，并將處理結果報同級檢察機關備案，做到該提請批捕的，及時提請批捕；該撤案的，應當及時撤案。

2.明確“逮捕案件繼續偵查取證意見書”的法律效力。在刑訴法及相關司法解釋中，并沒有明確檢察機關逮捕案件繼續偵查取證意見的效力，因此，在工作層面上需建立具有可操作性的保障機制。主要包括：一是建立偵查監督部門向公訴部門同步通報機制。重點是對逮捕階段證據薄弱的犯罪事實。二是建立公訴部門向偵查監督部門反饋通報機制。主要是未提出繼續取證意見的或內容少于補充偵查提綱的。三是建立捕后偵查質量評析通報機制。主要是對偵查機關怠于偵查的行為。

二、完善補充偵查機制

(一)明確退回補充偵查的要求，建立檢察機關決定退回補充偵查說理機制

1.明確退回補充偵查的要求。根據刑事訴訟法和人民檢察院刑事訴訟規則的相關規定，我國審查起訴階段退回補充偵查的案件包括事實不清、證據不足或偵查終結后尚有遺漏罪行或遺漏的同案犯罪嫌疑人兩種適用條件情形。退回補充偵查時，應正確把握以下兩個條件：(1)退查的必要性。對移送審查起訴且存在事實和證據不足的案件，先及時與偵查機關進行溝通，注重加強針對性，對全部證據進行綜合分析研究后再適時的引導，并結合實際要求補充所需的證據材料，確保補查質量的提高。(2)退查的可行性。如果明知退查不可能達到查清事實、補充證據的預期要求，檢察官應根據現有的事實和證據，對案件進行處理，不再作出退查決定。

2.建立檢察機關退回補充偵查說理機制。檢察機關作為補充偵查的主導者，應在退回補充偵查時，將需補充偵查的理由、方向、標準、方式方法等逐一列明，從而增強補充偵查提綱的文書說理性。要提高補充偵查提綱的說理性，除格式規范、用語得體等基本要求外，還應滿足以下兩個要求：一是條理清晰，主次分明。要區分層次，突出核心問題，圍繞必要性和可能性進行梳理。可以按證據屬性分門別類逐項表述，或對不同證明內容歸納分析。二是指明方向，依據充分。援引證據應標明，分析問題要邏輯嚴密，做到退回補充偵查的任務要明白、退回補充偵查的目的要清楚，初查的方向要正確、方法要可行、標準要清晰。

(二)明確檢察機關決定自行補充偵查的條件，建立檢察機關決定自行補充偵查的工作機制

1.明確決定自行補充偵查的條件。檢察機關行使自行補充偵查既是檢察官履行客觀義務的一種方式，也是檢察機關履行法律監督職能的重要表現。結合工作實際，建議公訴部門在下列情形下應當決定自行補充偵查：(1)案件只需對部分犯罪事實和證據等進行查明或補充的；(2)案件定罪的關鍵證據不排除是偵查機關違法收集的；(3)偵查機關和檢察機關對案件的事實和證據認識分歧大，已經影響到補查工作的；(4)其他自行補充偵查更有利于案件及時正確處理的情形。

2.建立檢察機關自行補充偵查的工作機制。在實踐過程中，由于程序性法律規定的缺失，自行補充偵查制度根本無法適用，而在事實上采用自行補充偵查的方式不但可以有效的節省辦案時間，更可以實現對偵查機關的監督力度，有助于維護當事人的合法權益。因此，檢察機關應建立決定自行補充偵查制度。要嚴格內部審批程序，對于自行補充偵查的案件，由檢察官提出意見，經檢察長審核決定。同時，要為補充偵查提供相應的人員支持和技術保障，更好地促進補充偵查制度在實踐中的有效運用。

(三)探索建立偵查機關對退回補充偵查決定進行復議、復核制度，建立濫用退查的考核制裁機制

1.探索建立偵查機關對退回補充偵查決定進行復議、復核制度。在刑事訴訟制度中，復議、復核程序的啟動，是由公安機關針對人民檢察院作出的決定，認為有錯誤時而提出的。②《公安機關辦理刑事案件程序規定》第二百八十五條第(四)項規定：原認定犯罪事實清楚、證據確實、充分，人民檢察院退回補充偵查不當，應當說明理由，移送人民檢察院審查。筆者認為，這項規定只是對退查決定不當進行回復，而非提出復議。為加強公安機關對檢察機關的有效制約，應探索建立偵查機關對退回補充偵查決定進行復議復核制度，建議將其納入《公安機關辦理刑事案件程序規定》和刑事訴訟規則之中。可以參照《刑事訴訟法》第七十條對不批準逮捕案件復議復核的規定。即公安機關對人民檢察院退回補充偵查的決定，認為有錯誤的，可以要求復議。如果意見不被接受，可以向上一級人民檢察院提請復核。

2.建立檢察機關適用退查決定權的考核機制。檢察機關作為退回補充偵查的決定主體，對審查起訴的案件是否退查享有極大的自由裁量權。為保障權力不被濫用，應建立退查決定權的考核機制：一是嚴格審批程序。退查案件應嚴格按照全國檢察機關統一業務應用系統內的要求，實行逐級審批的程序，確認案件符合退查條件且退查提綱的制作符合規范。(1)審批負責人在系統上完成審批。(2)親自查閱案件卷宗、審核《退回補充偵查決定書》以及退回補充偵查提綱。二是要加強內部考核。可以采取以下方式：(1)公示。將公訴部門檢察官每半年或一年的退查案件進行統計，并予以公示。(2)抽查。對退查案件進行定期或不定期抽查，重點要對《公訴案件審查報告》中補充偵查部分進行抽查。(3)與績效掛鉤。對退查數量、質量、報告制作精良的，加以獎勵；反之，對退查濫用、不及時，退查決定書和提綱制作不規范的，予以扣分。

(四)建立建議對偵查機關辦案人員補充偵查工作不力的追責機制

在實踐中，偵查機關退而不查、查而不細、查而不清甚至以說明代替偵查的現象時有發生，這嚴重影響了辦案效果，也浪費了訴訟資源。檢察機關作為法律監督機關，必須強化對偵查活動的監督，一方面及時發現和糾正偵查活動的違法行為，另一方面對偵查機關的消極不作為予以批評指正，倒逼辦案人員認真履職。一是建議建立適當的懲戒機制。對偵查人員在偵查活動中有故意或重大過失，造成案件質量問題的；兩次退回補充偵查后，案件仍事實不清、證據不足的，應作出不起訴決定。檢察機關可以向偵查機關提出對相關辦案人員予以懲戒的建議。二是建立建議更換偵查人員的工作機制。對于偵查機關在偵查活動中出現退而不查等消極補充偵查現象，可以綜合運用糾正違法通知、檢察建議等法律監督手段，建議停止該偵查人員的偵查工作，要求偵查機關另行指派偵查人員，以保證偵查活動的順利開展，維護檢察機關偵查監督活動的權威。

[ 注 釋 ]

①遼寧：14類重大疑難案件公安機關需聽取檢察機關意見建議[EB/OL].正義網，2018-07-27.

②王禮飛.檢察官應能啟動復議、復核程序[J].檢察實踐，2003.2.