土壤污染修復責任的實現困境與制度完善

劉 欣

昆明理工大學法學院，云南 昆明 650500

近年來，“鎘米”“毒西瓜”“重金屬超標蔬菜”、常州“毒地”等事件的潛伏和暴露引起社會的廣泛關注和熱議，土壤環境污染已經成為我國的重大社會問題，對生態安全、食品安全和人體健康構成嚴重威脅。土壤屬于難以再生資源，關系民生和美麗中國建設，針對日趨嚴重的土壤環境污染，對污染地塊進行修復是現實的迫切要求。然而，我國土壤修復責任實現中還面臨很多問題。本文將結合我國土壤污染修復實際情況，分析土壤修復責任實現中面臨的主要問題及法制成因，并對污地修復法律責任的實現提出一些建議。

一、污地修復責任實現的主要困境

目前中國土壤污染修復還處于起步階段，指導性規定較多，實踐中可操作性不強。土壤修復面臨治理責任主體不明，主體間責任大小難以界分，法律責任的實現無法保障等問題。具體表現在：

(一)污地修復法律責任主體認定難

在污地修復中，認定法律責任主體是首要問題。但是，在我國現行法律制度中，有關土壤污染治理修復責任主體的規定并不明確、詳盡。我國土壤環境類型多樣、污染特征各異、土地使用權頻繁更迭，責任主體的認定涉及廣泛的經濟、社會和歷史問題。這些因素致使土壤修復的責任主體認定十分困難。

土壤污染具有累積性、外延性、難可逆性和隱蔽性等特征，污地的產生是各種有毒、有害物質在土壤環境中長期累積的結果。同時，對污染場地的發現具有滯后性。就常州毒地事件而言，毒地被曝光時，涉案企業均已搬離污染場地，土地所有權已歸屬國土儲備中心。根據規定，依法轉讓的土地，治理修復的法律責任主體是受讓人。這一污染案例中，難以用傳統的“誰污染，誰治理”的原則去追究責任人，涉事企業之間，企業與政府之間多方利益主體的存在使得責任主體難以認定，造成治理修復責任的相互推諉，土壤污染問題遲遲難以解決。

(二)污地修復法律責任大小界定難

根據《環境保護法》第16條規定，地方各級人民政府，應當對本轄區的環境質量負責，采取措施改善環境質量。由此可見，政府有治理修復環境的責任。《侵權責任法》第67條規定，污染行為人內部的責任分配應根據各自責任大小承擔按份責任。土壤污染行為人只對土壤污染防治法律頒布實施后發生的土壤污染，承擔治理修復責任。污地修復責任實現中，相關責任人適用嚴格責任原則、有限度的溯及既往原則。這些原則在一定程度上對污地修復責任大小進行了規定，但是作為原則性的規定沒有明確政府責任的具體類型及適用情形，因而在具體環境修復實踐中，缺乏可操作性。

當前我國環境保護法的相關規定表現出重污染預防、輕環境修復的現象。環境修復標準缺失，使得在環境治理修復實踐中無標準可循。土壤污染到合種程度需要治理修復？如何設定修復的目標值？如何開展污地修復驗收？這些現實問題的解答需要土壤環境修復標準的確定。標準的缺失致使污地修復過程中多方利益主體對污染場地所負的責任大小難以準確界定。

(三)污地修復法律責任實現無保障

我國的《環境保護法》和其他環境單行法沒有明確規定環境修復的責任，土壤污染治理修復的行政管理體制機制也并不完善。土壤環境治理涉及國土、環保、農業、住建等多個部門，各部門間職權分散，缺乏協調聯動的約束機制和制度保障，土壤環境修復發展的環境監管能力不足。土壤修復責任實現中的立法缺失，以致相關部門對其不夠重視，污染場地出現后無人治理、無人擔責和無人問津的情形屢見不鮮。

由于社會歷史原因，污染地塊法律責任主體難以認定，土壤環境污染具有潛伏期長、隱蔽難以發現等特點，我國修復資金的主要模式是政府性資金，政府性資金是“污染者付費”失靈在土壤修復問題上的必要補充。政府性資金來源單一，缺乏社會資金投入，加大了政府的財政壓力，不利于環境修復的長期發展。此外，由于沒有完善的資金管理體系，對土壤污染責任人的追責功能缺失，往往造成“企業行為，政府買單”的情形。目前我國土壤污染面積大、數量多，但修復資金有限。有限的修復資金與不斷增長的污染場地之間的矛盾成為目前我國污地修復的主要障礙。

二、污地修復責任實現困境的法制成因

(一)立法不健全

我國缺乏一部專門治理土壤污染的法律規范。目前我國并沒有一部專門針對土壤污染防治的專項立法，有關的法律規定散見于一些法律條文和政策性文件中，如《環境保護法》《水土保持法》《土地管理法》等，上述法律條文對污地修復只是做一些籠統的原則性規定，缺乏實踐操作性，無法作為行為的具體指引，最終成為“紙上的法律”。

面對日趨嚴峻的土壤污染，國務院2016年5月發布的《土壤污染防治行動計劃》，簡稱“土十條”。提出開展污染環境的治理與修復，改善區域土壤環境質量。《土十條》作為我國土壤污染防治工作的政策，對土壤治理修復和土壤環境保護問題做出了規定，這些規定為完善土壤修復法律責任制度指明了方向。但是，由國務院出臺的《土十條》并不屬于立法，無法為土壤環境修復提供強有力的法律支持。

(二)資金無保障

目前我國被污染土壤面積大、數量多，但土壤修復資金有限。我國現行立法對環境修復費用的來源沒有具體明確的規定，造成環境修復過程中修復費用的來源存在困難。土壤修復所需要的資金巨大，高昂的修復成本通常是單個社會主體難以承受的。目前我國土壤修復資金以政府性基金為主，沒有廣泛引入社會資金，不利于土壤修復行業可持續發展。據保守推斷，我國目前至少有10萬處污染場地。資金短缺使得土壤修復責任的履行難以落到實處。

(三)執法無標準

我國缺乏科學的土壤污染防治標準。當前我國在土壤環境方面雖已制定了若干標準和技術導則，但也面臨著標準范圍單一、數值陳舊、缺乏強制性和定位不清等問題。當前施行的《土壤環境監測技術規范》《土壤環境質量標準》等頒布的時間過久，隨著社會經濟的發展，土壤污染出現新的類型，這些標準已經不能適應當前的需要。土壤環境修復標準的缺位，導致執法部門在土壤修復中無標準可循。

針對不同的土壤污染類型，應適合不同類型污染土壤修復監測、修復標準。目前，新《環境保護法》的施行、以及《土壤環境保護法》已列入人大立法計劃，為新的土壤修復標準制度的制定提供了有利的契機，也為土壤環境保護和污染治理提供更好的法律保障。

三、污地修復法律責任實現的制度完善

當前，土壤污染已經成為繼大氣污染、水污染之后最受關注的環境問題。在新形勢下，結合我國當前的經濟、社會、環境和法治發展的新要求，保護土壤的健康環境是最大的民生。改善土壤環境質量，修復被污染土壤是當前環境保護的重中之重。

(一)完善土壤環境立法是首要前提

土壤污染修復作為一項新的法律制度，在土壤環境立法中占有重要位置。目前，我國正在制定《土壤環境保護法》，這為完善土壤環境立法提供了有利的契機。土壤環境立法應從我國土壤問題的基本國情和解決土壤問題的實際需求出發，據相關數據顯示，全國土壤總超標率達16.1%，且以重金屬污染為主；部分地區污染嚴重，歷史遺留造成的污染場地不少，潛在的環境風險較大。為防止污染的進一步擴大及對污染場地的治理修復，必須完善土壤環境立法。

完善土壤環境立法，在法律上明確相關主體義務。在污地修復責任實現法律機制的建構中，責任主體認定是最為核心的問題。首先，能確定土壤污染責任主體的污地可采用污染者負擔原則。當企業造成土壤環境損害時，根據“誰污染、誰治理”原則，污染企業有義務承擔環境治理修復的責任。其次，不能確定土壤污染責任主體的地塊，具有高潛力使用價值的場地可采用使用者負擔原則。污染場地的開發使用者籌措或承擔污地修復的主要費用。最后，無法確定土壤污染責任主體，土壤修復后作為公益用途的污染場地可由政府承擔修復責任。

(二)建立修復基金制度是關鍵環節

我國現行立法對環境修復費用的來源沒有具體明確的規定，造成修復過程中修復費用的來源存在困難。在土壤環境修復過程中建立污地修復基金制度是國際趨勢，有利于緩解有限的修復資金和不斷增長的污染場地之間的矛盾。

污地的產生是經濟社會發展的產物，責任主體的環境行為具有一定的社會公益性和價值正當性。同時，生態環境的改善屬于公共利益的范疇。因此，我們有必要根據我國的土壤污染現狀，積極探索適合國情、可持續的土壤修復基金制度。建立多渠道的資金籌集機制，引入社會資本，擴大資金來源。通過立法明確基金來源和管理辦法，為污染場地等環境的修復提供社會化的資金保障機制。

(三)完善環境標準制度是重要支撐

土壤污染修復的最終目標是恢復污染土壤的用途，消除對人與自然的威脅與危害。修復標準的缺乏，致使土壤修復實踐中無標準可循。一些經過治理的污染場地依然不達標，含有高濃度的污染物，有的滲透至地下水并慢慢擴散，對周圍群眾的健康安全構成威脅。土壤修復的具體目標是由土壤環境標準確定。在土壤修復實踐中有兩種不同的模式。一是適用統一標準；二是基于不同土壤環境質量適用不同的標準。我國的土壤污染情況復雜，區域差異大，污染土壤修復尚處于起步階段，適用統一標準缺乏針對性。土壤環境標準的建立應根據土壤類型分布的自然規律、利用途徑差異，分別建立農業用地、工業用地、建設用地、自然土壤的環境質量標準體系。此外，鼓勵地方政府根據當地土壤環境狀況，制定嚴于國家標準的地方土壤環境標準和治理修復標準，以滿足不同的土壤環境保護需求。

四、結語

土壤污染已經成為我國重大的社會問題，對污染土壤進行治理修復是在新形勢下的必然選擇。完善土壤污染修復法律制度的目的不僅在于修復受到污染的土壤環境，它還在于修復日漸惡化的人與自然、人與人的關系，為和諧社會的建立提供法律制度保障。環境修復是基礎，防治污染是首要，對土壤環境的保護采取預防與治理相結合，才能從根本上改善我國目前土壤環境現狀。