試論黨內法規實施后評估的程序設計

□ 王建芹，肖寓方

（中國政法大學，北京 100088）

2017年10月黨的十九大報告提出，要加快形成覆蓋黨的領導和黨的建設各方面的黨內法規制度體系。與此相對應，2018年2月中共中央印發《中央黨內法規制定工作第二個五年規劃（2018－2022年）》，預期到建黨100周年時形成比較完善的黨內法規制度體系。這一重要舉措表明了中國共產黨對黨內法規制度體系建設之全面性、完備性的要求進一步提高。黨內法規實施后評估制度作為“提升黨內法規制定質量和促進黨內法規與黨建實踐密切結合的‘試金石’與‘粘合劑’”［1］13，是建立健全黨內法規制度體系的一個十分重要的環節，是確保黨內法規真正發揮實踐效果的重要舉措，必須受到重視。

一、黨內法規實施后評估程序的意義

（一）黨內法規實施后評估是黨內法規制度體系構建中的重要環節

黨的十九大報告強調指出，必須以黨章為根本遵循，把黨的政治建設擺在首位，思想建黨和制度治黨同向發力，統籌推進黨的各項建設。通過建立健全黨內法規制度體系管黨治黨，是落實全面從嚴治黨的根本路徑。科學立規是構建完善的黨內法規制度體系最基本的要求，同時也是嚴格執規和全面守規的前提和基礎［2］。只有黨內法規制度立得住、行得通、管得了，才能為黨的建設提供堅實的硬件保障。

制度建設永遠在路上，黨內法規的建設同樣不可能一勞永逸，要使其具有長久的生命力，必須對黨內法規的制定和執行進行系統性、機制性監督，這一監督機制是由備案、評估、清理等制度組成的復合型體系［3］13。據此，《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要（2013—2017年）》（以下簡稱“《五年規劃綱要（2013—2017年）》”）強調，要積極開展黨內法規實施后評估工作，并根據評估反饋情況及時修改完善相關黨內法規。科學系統地對已經實施的黨內法規進行評估旨在檢測實施的效果，有利于評估法規的質量，檢視法規文本是否存在問題，并根據實施的情況提出相應的完善方案［1］19。這一過程可以對黨內法規的實效做出客觀評價，應當將其作為啟動黨內法規廢除、修改、重新修訂的前置程序，令其推動黨內法規的準確修改和及時廢止，從而提高黨內法規的質量，促進黨內法規制度體系的不斷更新與優化。

（二）規范的黨內法規實施后評估程序是評估制度落地的重要保障

制度的生命力在于實施，黨內法規實施后評估制度的落地才能實現評估制度的價值。而制度的實施不是一個隨意單一的過程，而是“由許多環節、步驟所組成的行為系統”［4］167，需要一定的順序、方式和手續。缺乏科學合理、客觀高效的過程設計，制度在實踐中就容易流為“鏡中月”“水中花”。黨內法規實施后評估的程序是關于黨內法規實施后評估制度在實踐中具體運行的方式、步驟、順序和時限等具體規定。需要注意的是，不同的黨內法規之間必然會存在差異，如果黨內法規實施后評估程序具體到只能評估一部特定的黨內法規，那么這個程序在完成了某一個案的評估后便失去了作用，無法達到構建評估制度的目的。為實現具體與普遍性的最佳平衡，黨內法規實施后評估程序應當是一個至少包括準備、實施、完成三個階段在內，適合各類黨內法規的評估步驟、時間順序、方法組成的通用框架。規范的評估程序可以反復適用，從而保障黨內法規實施后評估成為可持續的常態化工作，而且還能確保評估工作有序高效進行。只有規范、完整地設計黨內法規實施后評估程序，在評估活動實施時才能有規可依、有序可循，黨內法規實施后評估制度才能真正具有實踐生命力。

（三）地方探索黨內法規實施后評估程序為全面落實評估制度起到積極推動作用

《五年規劃綱要（2013—2017年）》雖然在原則上提出了積極開展黨內法規實施后評估工作，但由于具體制度規范的缺失，使得當前黨內法規實施后評估工作在操作上依據不足。目前，直接涉及評估工作的黨內法規依據僅有《中國共產黨黨內法規制定條例》（以下簡稱“《制定條例》”）第三十二條，該條規定了具有開展評估這一職權的主體是黨內法規制定機關、起草部門和單位，評估的內容是黨內法規執行情況及實施效果等原則性規定，具體的評估程序、評估標準等尚未加以規范。近年來，一些地方黨委對黨內法規實施后評估工作進行了積極的探索。其中，2017年11月，中共福建省委辦公廳和福建師范大學合作建立了全國首家黨內法規制度實施評估專業機構——福建省黨內法規實施評估中心，中心的主要任務是在中共福建省委的直接領導下，對福建省黨內法規和規范性文件進行實施后評估和清理，為黨內法規和規范性文件的立、改、廢、釋提供服務［5］。2018年1月，中共四川省委辦公廳印發《省委黨內法規實施評估辦法（試行）》（以下簡稱《評估辦法》），明確了四川省委黨內法規的評估程序：“在開展省委黨內法規評估工作時，應首先成立評估小組。除相關專業人員外，還可根據需要，邀請相關專家學者、黨代表、基層黨員干部和群眾參與評估工作。評估小組應制定評估方案，采用問卷調查、實地考察、召開座談會、專家論證、案例分析等方式開展調查研究。在進行評估分析后，形成實事求是、有參考價值的評估報告。評估完成后，對經評估認定為需要修改的省委黨內法規，由牽頭執行單位按照黨內法規制定程序提出修改草案，經省委審議批準后發布。對經評估認定為應當廢止的省委黨內法規，納入清理范圍并及時廢止，特別重大事項亟須暫緩執行或者廢止的提請省委常委會會議審議。對經評估認定為需要進一步明確條款具體含義或者適用范圍的省委黨內法規，由牽頭執行單位會同有關單位提出解釋建議，經省委審定后予以發布”［6］。

自《五年規劃綱要（2013—2017年）》要求積極開展評估工作以來，由于規范的缺位，地方在黨內法規實施后評估上的進展緩慢。福建省黨內法規實施評估中心的成立標志著在評估工作的實施主體上引入了第三方專業機構，為黨內法規實施后評估程序的專業性、科學性提供了保障。中共四川省委印發的《評估辦法》將評估工作的程序主要設計為評估啟動、方案制定、實際調查、形成評估報告、評估后回應五個部分，為評估制度的落地提供規范依據，為開展評估工作的具體程序做出指導。在各省、直轄市、自治區大多未制定具體的評估辦法的現狀下，上述兩省的工作是地方在黨內法規實施后評估程序設計上的重要嘗試與探索，為地方的黨內法規實施后評估工作邁出了第一步。其中，《評估辦法》中規定的評估程序規范，不僅為四川省委黨內法規的評估工作提供指引，還為各地的評估工作起到了積極的示范作用。誠然，作為首次將黨內法規實施后評估程序成文化的評估辦法，在評估程序上尚有不夠清晰的部分，但通過今后實踐的檢驗，所收獲的反饋與改進也將成為全面推進黨內法規實施后評估制度建設的寶貴經驗，為制度的全面落實起到積極的作用。

二、黨內法規實施后評估程序設計的宏觀指導

黨內法規實施后評估的程序規范關系到評估制度的實踐效果，也是評估能否達到預期目標的關鍵。鑒于黨內法規實施后評估程序的現狀，對評估程序必須加以規范，規范的評估程序一方面有利于保證評估結果的客觀公正，另一方面也有利于降低人力、時間等方面的成本。這就要求在黨內法規實施后評估的程序設計加強宏觀指導，在這一意義上的側重點就是黨內法規實施后評估程序需要遵循的基本原則。與立法后評估程序原則的概念類似，黨內法規實施后評估程序的基本原則是指貫穿于整個實施后評估程序規范中，反映黨內法規實施后評估活動客觀規律和基本要求，對黨內法規實施后評估程序的設計有普遍指導意義的規則體系［4］169。也就是說，在黨內法規實施后評估程序規范的制定中應當始終遵循一定的客觀規律與要求，每一項程序規范都離不開這些原則的宏觀指導。這些原則分別是民主參與原則、公開性原則、合法性原則、科學性原則和參照性原則。

（一）民主參與原則

黨內法規實施后評估程序應當充分保障黨內民主參與。“現代意義的政黨是代議制民主的產物，而由于黨員人數眾多，政黨本身通常也是以代議制的形式來運轉”［7］。在黨的活動實踐中，許多影響重大的決議均是由黨代會作出，而不是全體黨員公投決定。這樣的“代議”制度下可能產生的一個負面結果是少數人的決議無法反映全黨的意志甚至會與之相悖，所以必須通過民主參與加以平衡。黨內法規作為政黨自治的基本載體，應當體現黨的“整體意志”，獲得黨員的認同，故評估黨內法規是否執行得當、實施效果是否良好，其評估程序的設計也應當需要黨內民主參與。保障黨內法規實施后評估程序中的黨內民主參與，是堅持黨員主體地位和踐行黨內民主的必然要求，也是保障黨員參與權的重要手段。落實到具體程序規范中，一是應當準許、鼓勵普通黨員在評估程序中提出自己的意見看法，尤其是關系到黨員的權利義務的黨內法規，更需要重視條文的實施對象——普通黨員的聲音；二是應當確保黨員提出的意見建議能有效地傳達到評估主體，并且能夠被真實地納入實質考慮范圍，而不僅僅是“走過場”。

黨內法規實施后評估程序還應當提供群眾民主參與互動的機會。在黨內法規的制定程序中，涉及群眾切身利益、關乎黨的建設的黨內法規草案，應充分聽取群眾意見［3］10。同樣地，作為黨內法規監督機制中的重要制度，黨內法規實施后評估中也應當在必要的時候充分聽取黨外人民群眾的意見。雖然黨內法規的直接效力僅限于黨內，但其輻射效應深刻影響著國家治理的效果，所以涉及到人民群眾的切身利益和關乎黨的建設的黨內法規必然需要征詢人民的意見。

基于黨內法規的內部約束力和外溢效應，在評估程序中注重黨內和黨外民主參與，應成為評估程序設計的基本原則之一。

（二）公開性原則

黨內法規實施后評估制度作為黨內法規監督機制的重要組成部分，其自身也需要受到外界的監督。根據《制定條例》的規定，具有開展評估這一職權的主體是黨內法規制定機關、起草部門和單位，在這樣一個“自訂自評”的制度中，如果其程序是在不公開的狀態下運行的，那么評估的實施者則可能會為了自身的利益進行所謂的“暗箱操作”。因此，只有堅持程序公開，讓黨員和有切身利益關聯的群眾知悉黨內法規實施后評估程序的每一步，對評估情況有充分的了解，才能督促評估者依法依規依紀進行評估。

程序公開是保障民主參與的必要手段，在評估實踐中貫徹民主參與離不開程序公開的保障。程序不公開不透明，黨員就無從得知評估是如何進行的，也無法知曉提出的意見建議是否有效傳達到評估職權主體，不知道意見建議是否被真實地納入評估工作的考量范圍。這樣黨員、群眾的民主參與積極性就會受到打擊，對民主參與及評估效果造成負面影響。

與此同時，程序公開有利于培養黨員的法治意識。通過程序公開，使參與者了解黨內法規的依法治理原則，在實踐中學習與認識依法依規治黨的重要意義。

（三）合法性原則

黨內法規實施后評估程序設計要求遵循合法性原則，這里的合法性不僅指符合國家法律法規，而且還要求符合黨內法規的規定。

憲法第五條規定：“任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權。”黨章也明確規定“黨必須在憲法和法律的范圍內活動”。黨的建設和黨的工作都沒有超越憲法法律的特權，所以，黨內法規實施后評估程序應當且必須符合憲法和國家法律的規定。從黨內規范角度來看，評估程序既是黨內法規實施后評估制度的一個部分，又是黨內法規制度體系中的一顆“螺絲釘”，需要符合黨內法規的規定。

（四）科學性原則

黨內法規的實施后評估實質上是效益評估和跟蹤評估，強調的維度主要在黨內法規的操作性、執行性、實效性和存在的問題。為了減小誤差，使評估結果更準確，需要科學地設計程序中的各個步驟。一方面，對于黨內法規的執行性、實施效果及存在的問題，黨員作為黨內法規所規范的對象最具發言權，所以在科學設計評估程序時一定要確保黨員參與達到合理的比例。另一方面，效益評估對程序設計的技術有一定要求，需要科學運用到統計學、經濟學等專業技術，對此可以吸收立法評估程序的經驗與技術，邀請具有專門知識的人員參與。

（五）參照性原則

立足我國政治現實，黨內法規因黨在國家政治中的絕對領導作用而有了超越普通社會規范的功能與約束力。黨內法規雖然不是嚴格意義上的國家法律，但因其“政治影響”的外溢效應，它在一定程度上實質性地規制著政府的行政，具有極強的“法屬性”和“法功能”，從而成為極具特色的“本土法規范”［8］。同時，立法后評估制度與黨內法規實施后評估制度的重心也一致，都是評估立法／黨內法規的實施情況與效果。所以，在黨內法規實施后評估的程序設計上可以適當參考立法后評估制度程序。

立法后評估工作在我國已經比較成熟，對于法律法規的評估趨于常態化，實踐經驗豐富。根據我國黨內法規實施后評估現狀可以了解到，黨內法規實施后評估的制度供給本身是有缺失的，而且在評估工作上的進展十分緩慢，各地仍然處于“摸著石頭過河”或者觀望的狀態。因此，在建設黨內法規實施后評估制度過程中，參考與學習立法后評估制度，特別是地方立法后評估已經積累的實踐經驗，對于剛剛起步的黨內法規實施后評估制度的發展與完善，具有很強的借鑒意義。在沒有完備的法規指引及成熟的范例參考的情況下，參照和借鑒國家立法后評估程序是必要且可行的。

三、黨內法規實施后評估程序設計的具體措施

（一）黨內法規實施后評估程序的設計框架

1.黨內法規實施后評估程序的三個階段

在理論和實踐中，對于立法評估的程序的階段設計一般有兩種觀點。其一是將立法后評估分為準備階段、實施階段和評估報告形成三個階段，以此方法劃分的多見于地方立法后評估實踐，如《廈門市規章立法后評估辦法》《廣東省政府規章立法后評估規定》等。另有學者將立法后評估的基本程序分為啟動和準備、評估方案實施和結果運用／評估報告的回應三個階段［9］28。兩種觀點的關鍵差別在于是否將評估結果運用／評估報告的回應納入評估程序。地方的規定中將回應單獨列于評估程序之外，其合理性在于評估程序本身是一個對被評估的法律法規沒有任何約束力的程序，只作技術性的評價——根據地方立法后評估實踐的這一本質特性，評估程序在得出完整的評估報告之時結束。在這一觀點下，對評估結果的回應對立法是有拘束力的，自然不應當置于評估程序之內，而將回應作為評估程序最后一個步驟的支持理由，則是評估制度的宗旨使然。立法評估的宗旨在于提升立法質量，對評估報告的回應是將評估工作與“立、改、廢”進行銜接的關鍵環節。“從某種意義上說，評估報告僅僅是反映了法律、法規實施中的問題，為法律、法規的修改、廢止和重新制定，為執法機關加強和改進執法措施提供了潛在的可能性，將這個可能性轉化成現實的重要階段就是立法后評估報告的回應機制”［4］192。如果在程序中將這一階段除去，程序就無法體現立法評估的宗旨和意義，就不能被認為是一個完整的程序。

黨內法規實施后評估程序的考量與立法評估非常相似，我們認為應當將對評估報告的回應列入黨內法規實施后評估程序的最后一步。因此，黨內法規實施后評估程序可以分為三個階段，分別是啟動與準備階段、實施階段、報告與回應階段。

（1）啟動與準備階段

在首個階段的程序設計上，最需要注意的有兩個地方：一是啟動的時間與主體。在黨內法規生效實施后，應當在何時啟動評估程序，直接關系到能否得出全面且科學的評估數據。時間過短會導致黨內法規在實施中可能出現的問題尚未暴露，過長則可能造成問題已經產生較嚴重的負面影響，皆不利于黨內法規的發展。確定評估程序啟動時間的棘手之處在于由于缺乏評估實例，目前無法確定“合理”啟動的具體時間節點，有待實踐的探索。另外，除了定期評估外，不定期評估也是應當考慮的問題。除了啟動時間以外，黨內法規實施評估程序的啟動主體也應當在啟動前確定。現有的黨內法規規定了評估的主體是黨內法規制定機關、起草部門和單位，但是啟動主體是否與評估主體一致、啟動主體與評估程序的關系是監督還是參與，都沒有明確的規定。啟動主體問題研究的意義在于探索評估程序應當是單一觸發機制還是多重觸發機制。多重觸發可以包括由執行部門反饋啟動、由黨員或群眾申請啟動、上位黨規變動引起自然啟動等，在此觸發機制下，啟動的主體與時間具有聯動關系。這類根據情況和形勢變化下所啟動的評估也被稱為不定期評估，在立法評估中已經受到非常廣泛的運用［9］29。

第二個需要注意的是評估方案的制定，這不僅是準備階段的重要工作，更是黨內法規實施后評估程序的核心。合理制定評估方案不僅是程序要求，更是構建實施后評估制度的重要實體要求。評估方案是評估制度各大重要議題的綜合體現，涉及到的問題有評估目的的闡明、評估內容的界定、評估標準的確定、評估方法的選擇等，要解決評估工作是什么、為什么、怎么辦等問題，同時還需要規劃好評估實施過程的每個步驟、評估的后勤保障等。

（2）實施階段

黨內法規實施后評估程序的實施階段主要開展的工作是評估方案的落實，即根據方案的指導來收集待評估的黨內法規在實施前后的信息，得到黨內法規實施的基本情況，并對收集到的原始數據與信息資料進行初步分析，得出初步的結論。在信息收集過程中，需要注意信息來源的廣度、深度，同時要注意信息來源的可靠性和完整性［4］189。這不僅對評估方案提出了較為嚴格的要求，也對信息收集者的收集能力、鑒別篩選能力提出了高要求。

評估的結果是由分析得出的，所以對收集到的數據信息進行分析需要審慎考量。根據立法后評估的經驗，分析的過程既可能是委托第三方專業評估機構來進行，也可能由原制定機構、起草部門或單位及其設立的下屬機構直接進行［10］。實踐中，福建省已經率先由省委與高校建立了專業的黨內法規評估中心，這一“共建”機構是第三方機構與原制定起草機構評估的折衷，既可以吸取專業機構的專業知識與專門技術進行科學分析，也可以結合制定者的原意來分析實踐效果，是一項有益的嘗試。在分析時，也應當充分運用統計學工具、定性與定量結合等方法對信息進行“深度加工”，得出較為初級的有效反映普遍情況的分析結論。

（3）報告與回應階段

評估的初步分析結論不是評估結果的最終呈現形式，還需要整理撰寫出評估報告。一份完整的評估報告必須是評估工作的全面體現，要包括“評估目的、評估程序、評估標準、評估依據、評估結論以及評估結果分析等基本情況”［4］191。評估報告最精華的部分是對黨內法規執行情況的總結、黨內法規實施中發現的問題和黨內法規的各項成本與效益的衡量，在撰寫時一定要客觀準確描述。

對于完成的評估報告，還需要考慮是否公開。由于涉及黨員利益，所以有必要在黨內公開；對關切群眾利益的黨內法規，其評估報告也有必要向民眾公開。其中的例外則是涉及黨的秘密時不宜公開，但“黨的秘密”范圍需要進行嚴格限制，否則可能成為拒絕公開評估報告的借口。

評估報告完成并公開后，有關機構、部門應當對評估報告作出回應。回應的形式主要有下列幾種：制定新的黨內法規、修改被評估的黨內法規、廢止被評估的黨內法規以及在被評估的黨內法規的執行上加強溝通與落實。

2.黨內法規實施后評估的簡易程序

各省、自治區、直轄市制定的黨內法規數量繁多，如果每一部都按照正式的評估程序進行評估，將極大地耗費人力物力，并影響到評估效率。有些黨內法規條文數目不多，所涉事項也不復雜，文本較為簡單，對于這樣的黨內法規，可以考慮適用簡易程序。

黨內法規實施后評估程序的簡易程序，主要在評估方案和信息收集的程序上予以簡化。在信息來源的廣度和深度方面都可以適當放松要求，比如在信息收集上選擇座談會、征求意見等易為操作的辦法，不必多種方法并用，而且應選擇收集周期短的方法，從而獲得簡易程序的快速便捷之裨益。

（二）黨內法規實施后評估程序設計的工作開展

1.黨內法規實施后評估程序設計工作開展的兩條主線

黨內法規實施后評估程序的優劣體現于評估程序投入實踐的效果，只有經得起實踐檢驗的程序才是符合要求的程序。黨內法規實施后評估程序設計的實踐開展應當遵循以下兩條主線：

（1）整體統一，具體細調。黨內法規實施后評估的對象主要是各省、直轄市、自治區黨委制定的黨內法規，由于地區差異，目前各地的黨內法規評估程序完全是由地方自行設計的，其合理性在于“省情”的不同，其所制定的黨內法規本身存在差異，黨內法規在實施中也會因地域不同而產生不同的效果。但地方完全自行設計評估程序的弊端也較為明顯，比如，對于同一類型的黨內法規，即使規范文本相似、實施效果雷同，由于評估程序設計的不同以及評估程序在實施中對評估者操作的嚴寬標準要求不一，可能會得出不同的評估結果。此外，地方在評估程序設計上的過度自主化可能會拉大各地在黨內法規發展上的差距。所以在總體上，應當尋求一個較為統一的黨內法規實施后評估程序的框架，所有的省、直轄市、自治區的評估程序設計工作都應當在這個統一的框架內進行，再根據當地的具體情況對框架進行局部的調整，以適應地域的特點。

（2）局部先行，逐漸推廣。黨內法規實施后評估是黨內法規制度體系建設中的新興事物，沒有經驗可循，所以可以充分開展評估試點工作。“先行先試”的模式在我國有著較深厚的傳統，從經濟改革到地方立法，都始終積極地進行著嘗試，這一做法非常符合我國在實務中“向上負責”的政治體制與治理模式［11］。地方上的“試驗”往往可以作為發展的寶貴經驗，所以可以先在特定的省、直轄市、自治區進行黨內法規實施評估的試點，再通過“先試先行”的實踐檢驗得出較為成熟的程序之后，逐漸向全國推廣，這樣既可以避免全國各個省、直轄市、自治區在“摸著石頭過河”的評估程序設計中出現不必要的重復錯誤，又可以使各地收獲評估程序設計試驗的創新“紅利”。

2.注重黨內法規實施后評估程序與其他制度程序的融合

在黨內法規的監督機制中，評估制度包括立規前評估和立規中評估。評估制度的全面落實除了依托黨內法規實施后評估程序外，還離不開實施后評估程序與立規前評估程序、立規中評估程序的協調統一。從黨內法規制度體系建設的宏觀層面看，制定、修改、廢止、解釋、評估、清理、備案等制度的齊頭并進，尤其是評估制度、清理制度和備案制度三者的協同發展，是黨內法規的質量與效益的重要保障。所以，在黨內法規實施后評估程序的設計工作中，既要重視與立規前評估程序、立規中評估程序的融合，也要重視實施后評估制度與其他黨內法規制度的融合，以完善黨內法規制度體系建設。

（作者說明：在本文的成文過程中，中國政法大學法學院法律碩士章逸琦同學提出了許多寶貴意見，在此表示衷心感謝！）