非說明、被動回應：公共危機事件中官員的回應方式研究

□ 季乃禮，王巖澤

（南開大學，天津 300350）

一、問題的提出

危機管理是公共管理中研究的熱點問題之一。在“知網”按照關鍵詞搜索“公共危機”，相關研究文章超過7000篇。在這些文章中，對管理機制的研究占據了其中的多數，有學者從整體的角度對中國的危機管理進行了審視，提出了政府與非政府行為體形成統分結合的網絡治理結構［1］。有學者從價值、制度、技術三個維度對中國的公共危機管理系統進行了重新整合［2］。如果將危機的發生分為危機前、中和后三個部分，學者們對危機前即危機的預警機制研究較多。有學者將危機的預警分為信息搜索、信息分析和評估、預測、預警指標、警報、預控對策共六大子系統［3］。有的學者提醒要防范內部和外部產生危機因素的疊加風險［4］。也有學者從危機中相關行為體責任的角度進行分析，他們或者強調政府在危機中的協調作用［5］，或者強調非政府組織在危機中的作用［6］，或者強調公民的責任［7］。

可以說，這些研究部分抓住了中國公共危機管理所存在的問題，提出的一些對策也具有較強的指導意義，但存在以下問題：其一，宏觀探討較多，微觀探討較少。即大家對機制以及危機的系統性論述較多，但對與危機相關行為體的行為、心理關注不多。其二，“應然”論證較多，“實然”論證不足，“所以然”論證更少。學者們為中國的公共危機管理出謀劃策較多，但是對中國的公共危機是如何產生的、為什么會產生這方面的問題著墨不多。其三，研究方法以思辨為主，實證分析不足。多數學者采取的方法是規范研究，用一種或幾種維度對中國的公共危機管理進行歸類。對事件本身采取的問卷調查、訪談或案例分析等相對較少。

在公共危機事件發生和發展的過程中，政府、企業、公民等都起著重要的作用，但政府所起的作用是主導的，因為政府掌握著較多的行政和經濟資源，能夠協調和影響事件各方，在事件發生后政府官員的各種決策往往直接影響著事件的走向。因此，我們將聚焦于官員在危機事件中的作用，探討官員在危機事件中的回應與事件之間的關系。運用的理論是西方政治傳播學中流行的回應理論，研究方法是案例分析，對2010年以來的76個公共危機事件中官員的回應方式進行分析。

二、案例的選取

我們試圖對2010年以來的公共危機事件中官員的回應方式進行研究。采用的方法是案例分析法。由兩名學生在事先不知情的情況下搜集自2010年至2018年有關公共危機事件的案例。案例選取的標準是依據公共危機事件的定義，凡是危及公共利益、公共安全，以及危及社會的基本價值和公共部門聲譽的事件均可劃入公共危機的范疇。一般來說，公共危機具有突發性、不確定性、影響的公共性和危害性四方面的特征①。這里的官員也是一個相對寬泛的概念，指公共事務部門的負責人，既包括政府部門的官員，也包括了公共事業、公共企業的負責人等。

案例選取的方法是在百度搜索中輸入“危機事件”，按照年代搜索，然后根據線索到新華網、人民網、央視網以及新浪、搜狐、網易等各大網站以確認事件的真實性、準確性，能夠找到最原始出處的，譬如報刊等，還要上各大相關報刊的網站去查找。最后，在搜集了90個案例之后，對之一一分析，去除了其中的17個案例。原因是這些案例盡管屬于公共危機事件，但官員的回應方式因為資料所限并不突出，最終選取了73個案例。按照2006年1月頒布的《國家突發公共事件總體應急預案》進行劃分，突發公共事件包括自然災害、事故災難、公共衛生事件及社會安全事件四種類型。依據此標準，我們對所選取的案例進行了歸類，發現一些案例對官員的形象產生了負面的影響，進而導致對公共部門的負面評價，與傳統的社會安全事件的定義不相符。因此，在傳統的界定之外另外劃出一類事件——官員形象危機事件——作為第五類，官員形象危機從官員本身的負面評價導致對官員負責的部門的評價降低，危及基本的社會價值如政治信任（見表1）②。這些事件中，社會安全事件和官員形象危機事件分別占據23件和22件，顯著高于其他幾類事件。

三、官員的回應方式：非說明性占據主導

如何分析官員的回應方式？在這里我們借鑒了西方學者對官員回應的分類方式。西方學者認為，當官員面對對自己負面的事件，或者說面對爭議的事件時，通常有以下五種回應方式：其一，提出理由（excuse），承認事件本身是錯誤的，應該受到譴責，但試圖弱化或否認自己與后果之間的關系，為自己的行為尋找合理的解釋。其二，論證事件的正確（justification），愿意承擔不利事件的責任，但是對行為以及后果進行了重新解釋，詮釋為社會可以接受的方式。其三，承認（Concession），面對大家質疑的行為，明確表達自己愿意承擔部分或全部責任，表達懺悔、內疚，表示要補償。其四，拒絕（refusal），指行為體拒絕為事件的失敗而承擔罪責，包括對自己行為的拒絕，或者對自己角色的拒絕，或者拒絕承認他人有批評自己的權利，或者把責任轉嫁到他人身上。其五，沉默（silence），發生在一定條件下，譬如當尷尬的程度與事件失敗的嚴重程度密切相關，或者當行為體感到說明將會變得更糟，這時就會采取沉默的方式③。在五種回應方式中，學者們肯定了理由和論證的重要性，把兩種回應方式統稱為說明（account），指官員面臨對自己不利的事件時對事件本身所做的解釋。通過說明能夠改變對手以及旁觀者的看法，增加說明者本人的可信度，對沖突環境的規范、角色、環境和人際關系進行重新的定位［8］。

我們在這里對于所搜集的案例進行分析性歸納④，即將已搜集到的73個案例與西方學者官員回應方式理論相對照。根據以上的分類方法，我們對搜集的73個案例中官員的回應方式進行了分析，結果如下（見表2）。這里所說的官員回應是指官員最初的回應，即在整個事件過程中，官員可能有一種或一種以上的回應，這里指官員第一次的回應。

由此表我們可以看出，在事件發生之后，與事件相關的官員保持沉默的27例，拒絕10例，承認17例，理由8例，論證11例，而理由和論證只占19例。也就是非說明式的回應在我們考察的73個案例中占54例，占比74%，而說明式的回應只占26%。這說明在公共危機事件發生之后，官員的非說明式的回應占據主導地位。官員在回應時往往走向兩個極端，要么對事件承認、道歉，要么沉默，或拒絕回應。

如果我們將回應方式與事件類型一一對應，則不難發現（見表3），對于非說明回應的54例事件而言，有20例來自官員形象危機事件，13例來自事故災難，10例來自社會安全事件，8例來自公共衛生事件，3例來自自然災害事件。這也許是由于事件本身的基數差異導致，但如果再對單個事件類型中非說明回應方式進行考察，就會發現，除自然

災害和公共衛生事件外，其他三類中遭到拒絕和沉默回應的事件數量顯然多于承認的事件數量。對于官員形象危機事件而言，沉默回應的事件數量更是超過了事件總數的一半。

表1 選取的公共危機事件（2010-2018年）匯總

表2 官員的回應方式匯總

表3 官員的回應方式數量對比

四、官員回應方式的動態分析：壓力下的被動回應

如果動態地考察公共事件中官員的回應方式，可以劃分為主動與被動兩類。沉默和拒絕顯然屬于被動回應，其他三種回應方式既可能是主動的，也可能是被動的。如果從事件的發展階段來分析，在事件發生之后，官員主動告知媒體或通過網絡發布相關信息則屬于主動的回應，官員主動承認事件的存在，告知相關媒體，由媒體告知公眾事件的經過。這種情況下，官員不會感受到來自媒體或上級官員的壓力。在我們搜集的案例中，共有10例屬于官員主動回應的案例（見表4）。

官員主動回應的案例共10例，在64例案例中顯然占據少數，事故災難和自然災害事件一共占據了8例。自然災害為不可抗力，官員在抗災中不但沒有責任，反而可能因為積極抗災，為自己的仕途起到加分的效果。因此在我們所搜集的3例自然災害事件中，官員都能夠積極公布事件的進展。5例事故災難之所以能夠主動公布事件的經過，則是這些事故非常嚴重，容易引起上級部門、甚至是國務院的重視，這些事件能夠隱瞞的機會不大，而且隱瞞的后果更加嚴重，一般也能夠承認事件本身的存在，或者為自己開脫。其他幾例案件中，寧夏公交縱火案屬于人為縱火，與官員本身的責任也不大，因此主動公布。廣州登革疫情最初沉默，但最后由省衛計委相關負責人承認防疫有失，屬于比較少見的案例。即一般情況下，如果官員能夠擺脫自己的責任，或者事件特別嚴重，無法隱瞞時，官員能夠做到主動回應。

但是官員能夠主動回應的畢竟是少數。多數案例中，官員多是被動回應。回應的壓力來自于媒體、網絡以及上級主管部門。通過考察這些案例，我們會發現如下的趨勢：盡管某個事件發生了，如果沒有媒體或網絡的曝光，一般也不會成為公共危機事件，即屬于危機事件，但公眾還沒有知情，尚不具有公共性；媒體、網絡曝光是一個節點，使事件上升為公共性，成為公共危機事件，媒體和網絡形成的公共輿論壓力對涉事的官員施加影響，在這個階段有些官員做出了回應，在我們考察的案例中涉及到28例（見表5）。在這些案例中有一些被網絡首先曝光，之后新華社、央視和其他傳統媒體介入。從官員的反應來看，論證6例，理由4例，沉默6例，拒絕6例，承認12例（按：有的兩種回應方式并存，有先后之分），說明式回應（理由和論證）占據了10例，非說明回應中，承認12例，沉默和拒絕共12例，說明媒體和網絡對官員施加了一定的壓力。如果進一步分析，發現新華社與央視及其他傳統媒體施加的壓力，與網絡施加的壓力并沒有體現出程度的差異。即使新華社等權威的媒體介入，仍然有官員保持沉默或極力論證自己行為的合理性。

表4 官員主動回應的案例匯總

表5 僅有媒體或網絡壓力的官員回應方式匯總

在沉默和拒絕的回應方式中，有一些是最初沉默，但后來在媒體和網絡的壓力最終承認事件本身的問題，包括呼格吉勒圖案、河南新鄭強拆案、常州外國語學校污染事件。山西和順礦難事件則出現了從“拒絕”到“承認”的反轉。

事件發展到上級官員的回應，屬于第二個節點，上級官員面對輿論壓力的態度直接決定著涉事官員的回應方式。這些事件中，有的上級領導未回應。在未回應的案例中，多數是涉事的部門已經承認了錯誤、道歉，或者已經做過說明，上級沒有必要回應。回應的案例中，承認的案例23例，調查、督促的有22例，而論證的有3例，提供理由的有1例。即上級官員因為不屬于涉事的官員，同時相對于涉事官員有著天然的權威性，為擺脫自己的責任，多能夠積極回應。但對涉事官員來說，面臨著來自媒體、網絡以及上級官員的雙重壓力，按照一般假設來講，官員在這種情況下會有所應對：或承認，或對事件加以說明。但在對雙重壓力下的案例（見表6）進行分析后發現，在32件相關案例中，能夠理由和論證的有9例，承認的有5例，即他們做出了改變。但有意思的是，仍然有18例（見表7）保持了沉默，也就是多數選擇了沉默。

表6 雙重壓力下的官員回應方式案例匯總

表7 相關官員“被沉默”的案例匯總

進一步考察這些案例發現，“沉默”方式的選擇也是被動的，即存在一種“被沉默”的回應方式。就是說，在整個事件發生的過程中，相關政府部門的官員保持沉默，而上級部門則做出了回應，這樣的案例占據了18例，占25個沉默案例中的72%（見表2）。在這些事件中，又大致可以分為兩類：一類是官員有機會做出回應，但選擇沉默，最終由上級相關部門做出了回應，即存在一個由主動到被動的過程。這樣的案例有兩例：王家嶺煤礦透水事故和天津濱海新區爆炸事故。其余的16例則屬于第二類，即他們從事件發生之初就沒有做出回應的機會，直接由上級相關部門做出調查，做出處理決定。

“被沉默”的18例中，自然災害1例，事故災難5例，公共衛生事件1例，社會安全事件1例，官員形象危機10例，占“被沉默”現象的絕大多數。換句話說，“被沉默”現象主要發生在直接引發公眾對于官員行為有著強烈質疑的丑聞或對于公共部門存在負面評價的事件中。

綜上所述，從事件發生的過程來看，官員能夠主動回應的相對較少，73個案例中僅有10例做出了回應，占比15.6%。但媒體或網絡對事件曝光之后，他們的行為陷入了被動，在這種壓力下，他們多能夠選擇承認，或對事件加以解釋；相反，沉默和拒絕屬于少數。但在此過程中，如果上級部門做出了回應并沒有產生相應的疊加效應，選擇沉默反而成為多數涉事官員的選擇，這里他們已經沒有機會做出回應，即“被沉默”。

五、告別沉默、拒絕

沉默和拒絕是目前官員面臨公共危機時的一種主要的回應方式。為什么會出現這種現象呢？

沉默、拒絕的對象是公眾、媒體，這種現象的出現與我們的官員升降體制有著密切的關系。現有體制下民眾對官員的制約能力還很弱，而影響官員升降的主要是其上級部門。在這種情況下，決定了官員多以沉默、拒絕回應民眾。還需要考慮的是，在壓力層層傳導的體制下，沉默的背后往往不是不想回應，而是不敢回應，怕回應錯了引發新的輿論危機，因而在行動上表現為不去回應，對事件以沉默進行冷處理。

同時，拒絕、沉默也與政府能夠有效控制信息的傳播有關。大眾傳媒是傳播信息的主要方式，在很長的一段時間內甚至能夠壟斷信息的傳播，而大眾傳媒控制在黨和政府的手中，因此形成了如下的邏輯：遇到負面事件時，只對上級負責，本級或上級政府控制大眾傳媒，從而控制了信息的傳播，使普通民眾無從知曉負面事件的相關信息。以山西和順礦難瞞報事件為例，由于事發企業和地方政府完全壟斷著權威性的消息渠道，從而使得“真相”和“謠言”得以因為權力的侵擾而任意轉換。同時，由于處理公共關系技巧的不足與宣傳方式發展的滯后性，地方政府部門在面對負面信息時只能通過刪帖等斬斷信息傳播源的方式進行處理，而這種對事件本身的沉默慣性已經與信息時代的發展產生了難以相容的張力，二者之間的縫隙亟待抹平。沉默、拒絕回應民眾是我國官員長期回應民眾的方式，可以說成了官員的固有的思維方式。但是，沉默、拒絕的回應方式越來越不適應時代的發展。對這些案例進行分析，我們發現以下的因素促使官員必須改變目前的回應方式，告別沉默、拒絕。

其一，負面事件非常嚴重。有些事件本身非常嚴重，譬如礦難、列車相撞、踩踏事件、爆炸事故、校車事故等，造成了大量的人員傷亡、財產損失，單純否認該事件的發生是難以擺脫自己責任的。

其二，事件屬于公共事件，涉及人數眾多。某個事件如果與眾多民眾的命運息息相關，即使地方政府想封鎖消息，民眾也會通過口耳相傳把信息傳遞開來，在傳遞過程中會導致信息失真，甚至擴大。像案例中所涉及到的一些公共衛生事件即是如此。

其三，媒體的監督。必須指出的是，我國信息傳輸體制正處于急劇變化之中。有學者認為，我國已經形成統合型信息傳輸模式［9］，信息傳輸越來越由“封閉保守”趨向“開放包容”，傳輸主體日益呈現出“多元共存”的態勢。同時，中央政府對媒體采取了越來越開放的態度，允許媒體對負面事件的報道。盡管一些地方黨委和政府能夠控制和影響自己所管轄的媒體，但卻無法控制中央和其他地方媒體，導致了負面事件的曝光。從這些媒體的角度來看，除了得到政治上的允諾和媒體人的職業素養之外，媒體面臨的市場壓力也是重要的要素，為了找到新聞賣點，迎合讀者也會對事件進行詳細報道。

其四，網絡輿論的興起。網絡興起使地方政府對輿論的控制力進一步減弱。因為地方政府可能不知道輿論從哪個網絡角落興起，而網絡興起之后，就會迅速傳播，即使采取了一些控制措施，這些信息仍然會傳播，甚至有的把消息發布在境外網絡，而民眾可以通過“翻墻”的方式了解這些信息。

其五，境外媒體的介入。一些負面事件有境外媒體的介入。他們不受政府的控制，極易打破對事件的封鎖。境外媒體與互聯網的聯姻，使地方政府對信息的控制困難重重。

因此，官員應該改變以前單純的拒絕、沉默的方式，積極應對面臨的挑戰。可以說，出現上面任意一種情況，就會導致官員沉默、拒絕回應方式的失敗。面對日益開放的時代，官員必須轉變思維，在面對負面事件時，應該敢于面對，公開、透明地向公眾說明事件的過程。這不僅是重新定義政府責任，使之接受民眾監督，提升公眾對于政府認同感的內在要求，也是實現國家治理體系和治理能力現代化的題中之義。

注釋：

①學者們有關此方面的定義有些出入，本文的定義涵蓋了許多學者對公共危機的定義，是一個相對空泛的概念。參見萇瑞月《政府應對公共危機的信息機制研究綜述》，《圖書與情報》，2007年第4期；吳小冰《政府公共危機溝通策略探討——歸因理論與形象修復理論的視角》，《東南傳播》2010年第6期。

②有學者認為，當前官員形象危機呈現高發態勢，主要集中于五大風險領域：“貪”（貪腐問題）、“瀆”（失職瀆職）、“色”（性丑聞、強奸）、“假”（包括火箭提拔、“被影響”、“造假造謠”等要素）、“枉”（暴力執法、遭遇暴力抗法、作風粗暴等）。參見社科院藍皮書《形象危機應對研究報告2013－2014》，人民網：http：//yuqing.people.com.cn/n/2014/0529/c209043-25079979.html。

③許多學者都對官員回應的理論進行了研究，參見 V.Chanley，J.et al.，（1994）.Lust and Avarice in Politics：Damage Control by Four Politicians Accused of Wrongdoings（or，Politics as Usual），American Political Quarterly，Vol.22，No.3，297-333；Kathleen M.McGraw&Managing Blame（1991）.An Experimental Test of the Effects of Political Accounts，The American Political Science Review，Vol.85，No.4，p.1136；Margaret L.McLaughlin et al.，（1983）.The Management of Failure Events：Some Contextual Determents of Accounting Behavior，Human Communication Research，Vol.9，No.3，pp.209-210。

④所謂“分析性歸納”，即先前提出的理論被當作“模板”（template），實證結果要與這一模板相對照。在建立一個范疇后，把研究結果歸納于該類型之下。參見羅伯特．K．殷：《案例研究設計與方法》，周海濤等譯，重慶：重慶大學出版社，2004年版。