美國林務局的衰敗

美國林務局曾被認為是聯邦政府最高效的機構之一。成立之初，它便制定了科學決策的原則，認為治理國家就是要舉賢任能，科學執政，其品質和非凡的成就被奉為傳奇。

可如今，這個昔日的明星機構已失去早年的榮光，淪為功能高度失調的官僚機構，花費納稅人大量金錢，內部決策常陷入僵局，以致有人呼吁取消林務局。林務局為何會變得如此糟糕？削弱高質量政府的力量究竟來自何方？

曾經的輝煌

林務局早期的使命是恢復并利用森林。當時，美國人口西遷，各地大片森林被一砍而光，林地遺棄不用，很多地方變得光禿禿的。有人擔心，再過一代，美國大多數森林將會消失。重新恢復這些林地，并在可持續的基礎上獲取收益，成為林務局神圣的使命，林務局在隨后的工作中取得了輝煌的成就。

1910年愛達荷州大火，讓林務局的使命漸漸發生了變化。那次大火在愛達荷州和蒙大拿州燒掉300萬英畝的林地，導致85人死亡。火災損失引起的政治抗議，讓林務局將注意力轉移到野火控制上來。到20世紀80年代，林務局的規模急劇膨脹，員工增至約30萬人，高峰時期還雇用幾萬名消防員，擁有大量飛機，每年花在滅火任務上的支出高達10億美元。

這場“對野火的戰爭”持續了很多年。科學家漸漸發現，森林火災是一種自然現象，在維護西部森林的健全中自有重要功能。不耐陰影的樹木，如巨型西黃松、北美黑松和紅杉樹，需要火災來定期清理林地，以便新樹萌芽再生。有種“黑背啄木鳥”，特別喜歡被火燒過的樹干。有些昆蟲依賴火災之后的森林生存，它們在幾英里之外就能聞到著火的味道，然后立即向災區遷徙。而因為火災太少，美國加利福尼亞州和俄勒岡州的黑背啄木鳥只剩下1000對，人們正在申請把它列為保護動物。一旦野火受到控制，森林還會受到外來物種的入侵，如花旗松。

長年累月下來，這些森林積累了茂密的樹木和大量的林下干柴，使可能發生的火災變得更猛烈，更具破壞性。它燒死的不是小型的入侵物種，而是巨大的古老樹木。

1988年的黃石公園大火，燒掉將近80萬英畝的林地，火勢過了好幾個月才得到控制。生態學家開始質疑防火目標本身，林務局不得不在90年代中期改弦易轍，轉而實施“任它燒”的新策略。

相互矛盾的使命

林務局轉變思想，把“救火”改成“控火”，對很多火災放任自流，不加干涉。美國的森林覆蓋率迅速恢復，美國人民獲得了源源不斷的森林資源。至此，林務局的成就堪稱完美。

可是好景不長，各方利益集團開始干預國家政策了。

首先是居住在森林邊緣的家庭。由于西部人口增長，越來越多的居民搬到森林附近居住。據估計，從1970年到2000年，野地與城市的交叉地界增加超過52%，而且還會繼續增加下去。像喜歡住在洪泛區和堰洲島的人一樣，他們讓自己暴露于不應有的風險下，借助政府資助的保險來減輕自己的負擔。他們通過選出的議員代表努力游說，以確保林務局和負責森林管理的其他聯邦機構獲得政府撥款，繼續保護自己的財產免受野火襲擊。為了保護他們價值僅10萬美元的家，政府有時不得不花費100萬美元救火。每年有幾十個消防隊員在救火中犧牲。明知得不償失，政府也無法強迫那些家庭搬離森林邊緣，或加裝必要的消防設施。做理性的成本效益分析是非常困難的，政府無法做出見火不救的決定。

其次，還有環保主義者的干預。本來，林務局的理念是合理地、可持續地利用森林資源，但環保主義者的要求是保護森林資源——林務局不但必須救火，而且不能砍伐森林。

林務局被迫追求經常相互矛盾的目標，無法再以科學為指導了，結果便是機構越來越臃腫，人員也不愿好好干，很多做法都是為了維護自己部門的利益。他們甚至與不同派別的外部利益集團掛鉤：木材消費者、環保人士、房屋業主、西部開發商和尋求臨時消防員工作的年輕人。

這個曾被贊為小而有凝聚力的精英團隊，漸漸變成一個各自為政的爛攤子。

（摘自《政治秩序與政治衰敗：從工業革命到民主全球化》）