論經濟特區授權立法
——以海南經濟特區為例

洪家童

四川民族學院法學院,四川 康定 626001

海南經濟特區的建立已經有30年，特區經濟和社會取得了巨大的發展。歸納特區發展的歷史，會發現特區的發展離不開特區立法工作帶來的制度保障。而特區立法工作來源于全國人大的授權和立法法的授權，我國建立經濟特區并授權特區立法的主要目的在于立法創新和制度創新，促進特區的經濟和社會發展，特點在于具有明顯的地方性和探索性。

一、海南經濟特區授權立法的來源

(一)全國人大及其常委會的授權決定

1979年中國共產黨十一屆三中全會提出中國要開始實行對內改革、對外開放的政策，中共中央與鄧小平提出要創辦特區，中國的經濟特區由此誕生。1988年4月13日，海南省及中國最大的經濟特區海南經濟特區成立，全國人大授權海南省人大及其常委會制定經濟特區法規，在本經濟特區內施行。①

海南經濟特區是我國改革開放的試驗田和排頭兵，發揚敢闖精神，大膽探索，勇于實踐，較好地實現了中央創辦經濟特區的戰略意圖，同時也產生了許多急需解決的問題，全國人民代表大會沒有通用于海南經濟特區的法律法規，迂回通過省級人民代表大會立法沒有辦法讓經濟特區發展，經濟特區的改革發展需要特殊的經濟政策，靈活的經濟措施和獨特的經濟管理體制。經濟特區改革開放的實踐檢驗說明，經濟特區的發展需要立法權，而且是需要專門授權立法權，以適應經濟特區的高速發展。為了讓經濟特區高速發展的現實需要，全國人民代表大會授權經濟特區自行立法，并可變通國家法律、行政法規和地方性法規。

(二)《中華人民共和國立法法》的規定

為了規范立法活動，健全國家立法制度，提高立法質量，完善中國特色社會主義法律體系，發揮立法的引領和推動作用，保障和發展社會主義民主，全面推進依法治國，建設社會主義法治國家，根據憲法，制定《中華人民共和國立法法》。《中華人民共和國立法法》有關經濟特區授權立法的規定——第六十五條規定：“經濟特區所在地的省、市的人民代表大會及其常務委員會根據全國人民代表大會的授權決定，制定法規，在經濟特區范圍內實施。”和第八十一條第二款規定：“經濟特區法規根據授權對法律、行政法規、地方性法規作變通規定的，在本經濟特區適用經濟特區法規的規定。”

經濟特區的發展需要授權立法，但是憲法和其他法律都沒有相關制度，經濟特區授權立法始終處于缺失狀態，《中華人民共和國立法法》的產生，以基本法律的形式正式規定了經濟特區授權立法制度。

二、海南經濟特區授權立法的作用

(一)緩解立法機關擔負的立法任務

隨著海南經濟特區取得經濟總量突破，特色產業結構逐漸形成，基礎設施日漸完善，新型市場體系初步形成，城市居民步入小康社會，社會事業全面進步等各個方面的成就，社會關系愈益紛紜復雜，在金融、環保、航空、福利、失業等新現象層出不窮。所以，也就導致了需要法律調整的社會關系和社會現象不斷增多。而這些單單依靠全國人大及其常委會立法是難以適應海南經濟特區經濟社會高速發展對立法的需求，因此很有必要授權海南經濟特區立法權，授權立法比較靈活和簡便，同時也緩解了全國人大及其常委會的立法任務。

(二)方便實現特殊性和專業性較強的立法任務

海南經濟特區高速發展的環境下，需要特事特辦，專事專辦，特殊性和專業性程度較強的法律必須結合海南經濟特區的發展經驗，經過實踐的檢驗，適應于海南經濟特區的高速發展，而全國人大代表及其常務委員會委員來自全國各地，不可能對海南經濟特區的特殊性和專業性充分了解，這就決定了海南經濟特區擁有自行立法權，方便實現特殊性和專業性的立法任務。

(三)彌補現行立法體制的不足

我國是一個幅員遼闊，國情復雜的國家，經濟特區發揮著全國改革開放試驗田和排頭兵的作用，結合經濟特區的實際需要，充分利用經濟特區的專門授權立法權，可以在保持現行立法體制不發生根本改變的前提下，對其作適應情況的局部性調整。這樣有利于積累立法經驗，可以為制定更成熟、更完備、更穩定的法律鋪墊準備條件。

三、海南經濟特區立法創新

(一)經濟領域立法創新

海南經濟特區獲得授權立法時間較早，所以在運用經濟特區立法權制定和創新地方性法規起步早，許多法律法規先于國家法律法規發布，屬于創新先行的法律法規。

1992年海南省人民代表會議常務委員會制定發布《海南省洋浦經濟開發區條例》，為促進洋浦經濟開發區的開發建設，擴大對外開放提供了立法上的支持，也抓住了經濟特區經濟開發區立法的機遇創新。1990年海南的房地產市場崩潰以及接踵而至的金融信用危機，使海南再一次處于危機。1993年下半年國家實行宏觀調控政策，海南創新制定了《海南經濟特區土地管理條例》，既沒有違背《中華人民共和國土地管理法》有關土地審批制度和土地使用權有償轉讓制度的原則，又對《中華人民共和國土地管理法》具體規定的對征地審批、土地出讓權限作了創新制定。

(二)行政領域立法創新

經濟特區根據本特區的實際狀況和具體需求，可以制定地方性法規。根據《中華人民共和國立法法》的規定，地方性法規可以就以下兩個方面的事項作出規定：一是為執行法律、行政法規的規定，需要根據本行政區域的實際情況作具體規定的事項；二是屬于地方性事務需要制定地方性法規的事項。同時，立法法還規定，除應當由全國人大及其常委會制定法律的事項外，其他事項國家尚未制定法律或者行政法規的，經濟特區所在省、市可以根據本地方的具體情況和實際需要，可以先制定地方性法規。

1988年11月11日制定的《海南省地方性法規制定程序條例》和1990年3月11日制定的《海南省地方性規起草和行政規章制定程序暫行規定》以法律法規的形式規范了地方性立法和行政規章制定，這在全國范圍內開創了先例，做到了立法創新，為海南經濟特區之后加速科學發展、綠色崛起、全面建設國際旅游島、全面建成小康社會奠定了有力的法律制度保障。

(三)環保生態領域立法創新

1999年7月30日海南省人民代表大會常務委員會制定批準《海南生態省建設規劃綱要》，2005年5月27日海南省人民代表大會常務委員會制定批準《海南生態省建設規劃綱要(2005年修編)》，在環保生態領域做到了立法創新，為保護環境和生態發展經濟確立了法律保障，這是保護好海南生態環境的客觀需要，也是保護好中國生態環境客觀需要。

四、授權立法制度存在的問題及完善措施

(一)規范授權立法主體

《中華人民共和國立法法》有關授權立法的規定僅限于全國人大向經濟特區人民代表大會及其常務委員會的授權。由于經濟特區授權立法理論表明，所有的法定立法主體全部具有讓自身所行使的立法權力給予授出的資格。并且，實踐中出現過海南經濟特區人民代表大會做出對其常務委員會授權立法的經歷，這說明進一步擴大授權立法的實際需求很有必要。

(二)強化對授權立法的監督

為了保障授權立法的正當性和有效性，防止越權立法以及行政專制和地方極端保護主義，應當進一步完善授權立法的監督制度。整體從下面三個方面進行完善：

1.建立程序審查制度

建立程序審查制度就是讓被授權主體制定法律法規時必須遵守授權立法的一般程序和授權法律法規的特別程序。而違背程序要求的，授權主體應當認定該授權立法無效。

對于重要的立法事項，應當設立程序審查程序，廣泛征求意見、深入調查研究、充分論證協調的基礎上，按照急需先立、精準立法、質量至上的要求，做到科學立法、合格立法、準確立法。

2.完善授權立法撤銷制度

《中華人民共和國立法法》第九十七條第七項原則規定了授權立法和授權的撤銷制度，但缺乏具體的、可操作的規定。

完善授權立法撤銷制度就是授權主體發現授權所立之法存在違背授權目的、超越授權范圍或違背制定程序等情形時，授權主體有權直接宣布該授權所立之法無效并撤銷。

3.健全立法監督機構

立法監督機構是為了制約國家立法權力科學化、合理化、規范化而設立的監督機構，但是我國的立法監督體系缺乏具體的、可操作的、有效的啟動程序且缺乏專門實施立法監督的機構。

因此，需要建立專門監督立法的立法監督機構，第一，明確立法監督機構的性質和構成。第二，明確立法監督機構的職權。第三，完善立法監督的監督程序以及各項具體制度。強化嚴格統一的標準，對應該廢止或宣布失效的法律法規及時廢止和宣布失效，最終達到一個嚴格統一的衡量標準。

(三)合理配置立法權限

立法權是國家體系中一項重要的權力，但不可以是無界限、無約束的，必須防止專制擅權，所以合理配置立法權限就顯得十分重要，需要做到以下幾點：

第一，中央和經濟特區之間的立法權限配置需要達到均衡性，讓資源發揮至最大效益，不管是中央立法專制擅權還是經濟特區立法專制擅權，都是損害的是人民的利益。而達到均衡性就是中央和經濟特區立法各司其職，合理分工，共同維護人民的利益。

第二，中央和經濟特區之間的立法權限配置需要達到協調性，讓中央和經濟特區之間各有各的立法權限范圍，不得越權。屬于中央的立法權限經濟特區不得問鼎，屬于經濟特區立法權限中央不得介入，做到中央和地方合理配置立法權限，彼此協調、相互配合。

第三，中央和經濟特區之間的立法權限配置需要達到有效性，充分發揮中央和經濟特區立法的效用，杜絕對立法資源的浪費，因此，中央和經濟特區必須合理利用自己的有效資源，最大化實現立法權限配置的有效性。

五、結語

海南經濟特區授權立法制度確立已經有30年，形成了相對完善的理論體系，但是實踐中還是存在很多問題，但是不能否定的是授權立法對推動海南經濟特區經濟、政治、文化的發展發揮的積極作用，在未來，中國和海南經濟特區的發展一定越來越好，期望授權立法制度走向更完善，更科學的道路。

[ 注 釋 ]

①1988年4月13日通過第七屆全國人民代表大會第一次會議審議了國務院關于建立海南經濟特區的議案，決定：一、劃定海南島為海南經濟特區;二、授權海南省人民代表大會及其常務委員會，根據海南經濟特區的具體情況和實際需要，遵循國家有關法律、全國人民代表大會及其常務委員會有關決定和國務院有關行政法規的原則制定法規，在海南經濟特區實施，并報全國人民代表大會常務委員會和國務院備案.