淺談森林公安機關執法主體資格

陳建平

《中華人民共和國森林法》（以下簡稱《森林法》）第二十條規定：“依照國家有關規定在林區設立的森林公安機關，負責維護轄區社會治安秩序，保護轄區內的森林資源，并可以依照本法規定，在國務院林業主管部門授權的范圍內，代行本法第三十九條、第四十二條、第四十三條、第四十四條規定的行政處罰權。”據此，國家林業局1998年7月1日作出《關于授權森林公安機關代行行政處罰權的決定》：“一、授權森林公安機關查處《森林法》第三十九條、第四十二條、第四十三條、第四十四條規定的行政處罰案件。二、森林公安局、森林公安分局、森林公安警察大隊，查處本決定第一項規定的案件，以自己的名義作出行政處罰決定；其他森林公安機構，查處本決定第一項規定的案件，以其歸屬的林業主管部門名義作出行政處罰決定。”如何正確理解上述《森林法》的規定和國家林業局的決定，對做好森林公安工作、做大做強森林公安機關具有重要意義

一、森林公安機關具有執法主體資格

一個單位具有執法主體資格，應具有法律的授權。只要符合法律授權，不論是獨立組織，還是內設機構或者直屬機構均可行使授予的權力。

《森林法》的規定和國家林業局的決定是對森林公安機關行使行政處罰權的法律授權，因此“森林公安局、森林公安分局、森林公安警察大隊”具有執法主體資格，即獨立執法權，應當以自己的名義作出相應的行政處罰決定，并在相關的法律文書上加蓋自己的印章。如公安機關的公安派出所是縣級公安機關的派出機構，交警大隊是縣級公安機關的執法勤務機構，《治安管理處罰法》和《道路交通安全法》分別授予其一定的行政處罰權，即可以“派出所”或“交警大隊”的名義作出行政處罰決定。

有的地方認為“森林公安局”是林業主管部門的內設機構或直屬單位，不具有法人資格，不能以自己的名義作出行政處罰決定，筆者認為是不正確的。

二、具有執法主體資格的是縣級及以上森林公安機關

根據國家林業局《關于授權森林公安機關代行行政處罰權的決定》和《關于森林公安機關辦理林業行政案件有關問題的通知》（林安發〔2013〕206號），筆者認為可以自己名義作出行政處罰決定的森林公安機關，應符合兩個條件：一是縣級及以上林業主管部門內設或直屬的森林公安機關，以及省級森林公安局、市（地、州、盟）級森林公安局直屬的森林公安局、森林公安分局。二是名稱必須是森林公安局、森林公安分局、森林警察（公安）大隊。不論其機構級別是處級、科級還是股級，都具有執法主體資格。但不包括縣級及以上林業主管部門直屬的森林派出所，也不包括省、市森林公安局內設的治安科（大隊）、刑偵科（大隊）和直屬的森林派出所、森林警察中隊。

有的地方森林公安機關確不屬于林業主管部門內設（或直屬）機構，為政府直屬單位或其他部門所屬機構，則應由林業主管部門按委托程序行使林業行政執法權。自然保護區、風景名勝區等設置的森林公安機關，其執法權限應按有關規定執行。

三、森林公安機關的名稱不影響執法主體資格。

由于我國幅員遼闊，地區差異大，各地林業主管部門的名稱和森林公安機關的名稱不一，因此各級各地對森林公安機關執法主體資格理解不一。

我國森林公安機關是專門公安機關，根據國家編制部門的有關規定，除東北、內蒙古國有林區的森林公安機關由省級森林公安機關直接管理外，其他各級各地方的森林公安機關均為林業主管部門的內設機構，并不因為名稱不同而改變。森林公安局、森林公安分局、森林公安警察大隊不論如何冠名，實為一個單位。

有人參照地方公安局的機構分類（內設機構、直屬機構和派出機構）來理解，認為“森林公安局”是林業局內設機構，不能以自己名義作出行政處罰決定，“森林警察大隊”是公安局的直屬機構，具有執法權，也是錯誤的。直屬機構和派出機構雖對外行使執法權，但如果沒有法律的規定，直屬機構和派出機構并不能以自己的名義作出行政處罰決定。而且2007年國務院制定的《公安機關組織管理條例》施行后，縣級以上地方人民政府公安機關和公安分局內設機構分為綜合管理機構和執法勤務機構，執法勤務機構實行“隊建制”。森林公安機關根據這一條例在列入公安機關序列時應確定為執法勤務機構，稱為“森林警察總（支、大）隊”。

從浙江省的情況看，省編委辦有更明確規定：省、市、縣森林公安機關均為林業主管部門的直屬機構，名稱統一為“省（市、縣）森林公安局”，列入公安序列，增掛“公安（廳）局森林警察總（支、大）隊”牌。因此“森林公安局”就是“森林警察總（支、大）隊”，一個單位兩個名稱而已，并不是兩個不同性質的單位。“××縣森林公安局”是縣林業局的直屬機構，“××縣公安局森林警察大隊”也是縣林業局的直屬機構，而且它的大名應當是森林公安局，掛名（別名）才是“森林警察總（支、大）隊”。森林警察總（支、大）隊并不是公安（廳）局的直屬機構，在各級政府批復給公安機關的機構設置和人員編制文件中，根本找不到“森林警察總（支、大）隊”這個機構。如果認為“森林公安局”為林業局內設或直屬機構，不能對外執法，那么“森林警察大隊”同樣不能對外執法。能否執法，是看這個單位是否具有法律的授權或者委托，而不是看它的名稱。

筆者認為森林公安機關在對外使用名稱時，兩個名稱均可。對不具有獨立刑事、治安執法權限的地方，在刑事、治安執法務實中使用“公安局”冠名的機構（即公安局森林警察大隊）則更好。

四、森林公安機關職權的分類

森林公安機關是林業主管部門的內設（或直屬）機構，又列入公安序列，職權包括公安執法權（包括刑事執法權和公安行政執法權）和林業執法權。

公安執法權相對比較明確，林業執法權實際包含以下兩方面內容：

一是以自己的名義查處《森林法》第三十九條、第四十二條、第四十三條、第四十四條規定的林業行政案件。即森林公安機關作為執法主體（在對外法律文書上加蓋森林公安機關的印章），其內設（或直屬）的治安科、派出所等作為承辦機構。

二是以其歸屬的林業主管部門的名義查處林業行政案件。森林公安機關是林業主管部門的內設（或直屬）執法機構，當然具有以林業主管部門名義行使的行政執法權。在執法活動中，林業主管部門作為執法主體（在對外法律文書上加蓋林業主管部門的印章），承擔法律責任，森林公安機關作為承辦機構。森林公安機關內設（或直屬）機構則不能直接作為承辦機構。森林公安機關作為執法機構在林業主管部門內的職責分工，即管轄哪幾類涉林案件及其他管理職責，應由林業主管部門確定。有的地方林業主管部門發文授予森林公安機關查處《森林法》其他條款規定和其他林業法律規定的案件的職權，則為多余。