情況說明等非格式化文書的性質認定及法律規制
——以某行政許可案為例

邵慧彬

（317100 浙江省臺州市三門縣人民法院 浙江 臺州）

一、案情介紹

原告：項某

被告：L市D鎮人民政府。

案外人朱某與本案原告彭某因2004年的兩份借條發生糾紛，于2006年7月向L市公安局經濟案件偵查大隊報案，稱原告涉嫌詐騙，L市公安局經濟案件偵查大隊于2006年7月20日立案，經偵查后認為不存在詐騙事實，于2008年1月14日撤銷案件。2016年，案外人朱某就該借貸糾紛將彭某訴至L市法院。

2016年3月8日，案外人朱某來到L市公安局經濟案件偵查大隊，要求出具案件的相關證明，3月29日L市公安局經濟案件偵查大隊向朱某出具了一份《關于朱某控告彭某合同詐騙案的情況說明》，情況說明載明“朱某在2006年7月19日來我大隊報案，稱自己在2002年6月、7月，2003年1月份三次借款給彭某，共計人民幣38萬元，并分別寫有借款協議及借條。朱某控稱在2004年8月借款到期后，彭某在重寫借條時將兩張分別是20萬元和18萬元的借條寫成20元和18元。L市公安局于2006年7月20日立案，進行偵查后，于2008年1月14日撤銷案件。朱某在2016年3月8日來我大隊要求出具案件的相關證明時，我大隊告知朱某案件已于2008年1月14日撤銷案件”。該情況說明作為案外人朱某訴本案原告彭某民間借貸糾紛一案的證據，被受理該民事案件的L市法院予以采信，且L市法院調查后未發現被告其他告知朱某刑事案件處理情況的依據，故未采納本案原告彭某超過訴訟時效的抗辯，最后判決本案原告彭某需支付案外人朱某借款本息。

原告認為，情況說明的最后一句有違案件事實。在案件于2008年1月14日被撤銷后，被告就已電話告知了朱某，并非說明中所稱的2016年3月8日朱某來大隊要求出具證明時方才告知。因被告違法出具說明，人為地幫助朱某延續了借條訴訟時效，且被法院采納，致使原告案件敗訴、財產損失。故請求撤銷被告下屬的經濟案件偵查大隊于2016年3月29日出具的《關于朱某控告彭某合同詐騙案的情況說明》。

二、案情發展

本案原告彭某以被告L市公安局出具的情況說明致其在與案外人朱某的民間借貸糾紛案件中敗訴，造成其財產損失為由，向本院提起訴訟。

本院在受理后，經討論，認為被告出具的情況說明僅僅是對被告在履職過程中的具體事實的陳述，并不涉及對相對人及本案原告即利害關系人權利義務的處分，應當屬于《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第一條第二款第六項規定的對公民、法人或者其他組織權利義務不產生實際影響的行為，欲駁回原告起訴，后原告向本院申請撤訴，本院依法準予原告撤訴。

三、案情分析

本案系因被告L市公安局經濟偵查大隊出具的情況說明引發，后本案原告撤回起訴，案件結案。該案雖已了結，但在實際行政過程中，行政機關向行政相對人出具說明、證明等非格式化文書的現象屢見不鮮，由此引發的糾紛也不在少數。

1.非格式化文書的規制

雖然司法是維護公平正義的最后一道防線，從目前看，司法對于行政起到了良好的監督作用。但是行政機關的多面性及專業性，也需要司法保持一定的謙抑性。行政機關在日常行政管理過程中發揮著巨大的作用，司法過多地干預行政也容易造成行政機關裁量權的僵化和行政效率的降低。

通過對行政訴訟受案范圍的探討，將一部分作出非格式化文書的行為納入司法審查的范圍，通過司法審查來規范行政行為，以訴訟途徑對當事人實現救濟。但是對于另一部分被排除在司法審查范圍之外的非格式化文書，應當如何規制，亦是需要探討的話題。

2.制定權力清單及負面清單

隨著管理型政府向服務型政府的轉變，國家越來越注重簡政放權，2014年2月，國務院向社會公開國務院各部門目前保留的行政審批事項清單，明確各部門的審批權限，極大地方便了人民群眾，也減少行政機關的工作量，獲得了社會的一致好評。因此，根據各行政機關職能，制定相應的權力清單及“負面清單”，明確行政機關的相關職權，能夠更好地督促行政機關依法行使職權，也能夠有效防止行政機關濫用、超越職權出具非格式化文書的出現。另一方面，部分非格式化文書的效用，可以通過其他的格式化文書予以替代。如出具房屋所有權登記的證明，其明顯可以由更為規范的房屋所有權證予以替代。近些年來，有關行政部門也正有意識得在逐漸減少非格式化文書的出具，如公安部等12部門聯合出臺《關于改進和規范公安派出所出具證明工作的意見》于2016年9月1日起施行，其中明確規定了派出所不再出具“公民曾用名”、“公民性別”、“公民身份號碼”等20類事項證明，正是減少非格式化文書出具的一大反映。

3.制定出具非格式化文書的程序辦法

“程序是法治和恣意而治的分水嶺。”程序在依法行政具有重要的價值。對于一些確有必要出具的非格式化文書，盡快建立相關的程序辦法予以規制。從出具機關的職能、出具條件、出具的流程、出具的形式、出具的效果、違法出具的責任等多方面規范非格式化文書由誰出具、如何出具、怎么出具的問題。一方面，程序的價值能夠有效地限制權力的使用，另一方面，通過程序將不具有范式的非格式化文書規范化，也是依法行政的必然趨勢。

非格式化文書作為行政機關行使其行政管理職能的一種手段，在現階段而言，仍有其存在的必要性。但是過多的非格式化文書必然加重了行政機關的行政壓力，也為行政職權的濫用、亂用創造了可能，因此，減少非格式化文書的出具，從非規范化到規范化的轉變，必然是日后依法行政征程中的一大趨勢。一方面，通過司法監督和規范行政，倒逼行政機關依法行政，另一方面，通過行政機關的內部約束來規范行政行為，無疑是推動法治政府的有力手段。