地方性法規(guī)立法后評估主體探析

彭 禮

（461000 吉首大學(xué)法學(xué)與公共管理學(xué)院 湖南 吉首）

對地方性法規(guī)開展立法后評估是檢驗地方性法規(guī)立法質(zhì)量的重要方式之一。在評估過程中，選擇不同的評估主體，都會對評估活動及其結(jié)果產(chǎn)生不同的影響，因此，選擇合適的評估主體對地方性法規(guī)立法后評估的質(zhì)量至關(guān)重要。

一、地方性法規(guī)立法后評估主體模式概況

近年來，甘肅、重慶、上海、北京等地先后對本地區(qū)出臺的法規(guī)條文探索性的進(jìn)行了立法后評估，取得了一定的成效，積累了一些經(jīng)驗。從各個地方近年來開展地方性法規(guī)立法后的評估情況看，評估主體主要有以下幾種模式：

（1）評估的主體是立法項目的主體。這是立法機(jī)關(guān)為提高立法質(zhì)量、改進(jìn)立法工作的一種主動、自覺的“自我評估”。這種立法后的自我評估行為，屬于該立法項目的立法機(jī)關(guān)的一種自我監(jiān)督行為。我國大部分地方性法規(guī)的立法后評估是采取這種評估主體模式。如2013年湖南省人大常委會開展《湖南省旅游條例》立法后評估。

（2）評估主體由立法機(jī)關(guān)和相關(guān)行政管理部門共同組成。在我國現(xiàn)行的地方立法過程中，地方人大委托相關(guān)行政管理部門起草地方性法規(guī)草案的情況比較多，地方性法規(guī)生效實施后，由相關(guān)行政管理部門為主推進(jìn)實施的方式也是普遍存在。因此，一些地方在立法后評估的過程中，由立法機(jī)關(guān)和相關(guān)行政管理部門共同組成評估主體對某一地方性法規(guī)進(jìn)行評估也就順其自然。如2004年云南省對《云南省郵政條例》進(jìn)行立法后評估，評估主體由云南省人大法制委牽頭，省人大財經(jīng)委和省郵政局共同參與進(jìn)行評估等。

（3）由立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)，委托給中立的第三方作為評估主體。如2009年銀川市人大常委會對《銀川市城市供熱條例》進(jìn)行了立法后的評估。為了使本條例的評估工作真正能夠達(dá)到預(yù)期的目的，銀川市人大法制委就委托寧夏大學(xué)評估課題組具體實施了對該條例的評估。2015年深圳市人大對《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)環(huán)境保護(hù)條例》開展立法后評估工作，就委托給了深圳市律師協(xié)會開展實施。

二、地方性法規(guī)立法后評估主體模式的優(yōu)劣分析

地方性法規(guī)立法后的評估主體根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)可以分為不同的類型。在此我們依據(jù)評估主體是否單純?yōu)榱⒎C(jī)關(guān)及其行業(yè)管理部門，把評估主體模式區(qū)分為兩種類型：一是立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)型的內(nèi)部評估主體模式，其主體包括立法機(jī)關(guān)及其行政管理部門；二是外部評估主體，主要是指獨立的第三方評估機(jī)構(gòu)。

（1）內(nèi)部評估主體的優(yōu)劣分析。當(dāng)前，我國地方性法規(guī)評估主體大部分是以內(nèi)部評估為主，主要是基于一是立法后評估在我國尚處探索階段，相關(guān)評估制度和機(jī)制還未建立健全，社會上獨立的評估機(jī)構(gòu)也還是處于起步階段；二是目前大部分地區(qū)的立法后評估活動還只是地方立法機(jī)關(guān)實施監(jiān)督的一種方式，是立法機(jī)關(guān)的法定必須實施的職責(zé)；三是立法機(jī)關(guān)和相關(guān)行業(yè)管理部門直接作為評估主體能夠最大限度的體現(xiàn)評估活動的權(quán)威性，它可以為地方性法規(guī)的制定、修改、廢止提供最直接、最便利、最可靠的依據(jù)，評估結(jié)果最有可能被立法機(jī)關(guān)予以采納，有的甚至可以直接納入立法機(jī)關(guān)的立法規(guī)劃。內(nèi)部評估主體的缺點在于：部分地方立法機(jī)關(guān)從自身利益出發(fā)，有可能無法對自己所制定的地方性法規(guī)的實施效果有一個客觀而中肯的評價，這就在很大程度上影響了立法后評估結(jié)果的公正性。同時，立法后的績效評估是一項復(fù)雜而細(xì)致的工作，它不但需要評估者掌握相關(guān)方面的理論知識，而且要他們熟悉專門的方法技術(shù)，而這些要求往往是內(nèi)部評估人員所不具備的要素，這也在一定程度上會影響評估的質(zhì)量。

（2）外部評估主體的優(yōu)劣分析。外部評估主體是指國家機(jī)關(guān)系統(tǒng)以外的評估者，他們往往是一些非政府組織或機(jī)構(gòu)，在歐美等一些發(fā)達(dá)國家除政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行法律政策的績效評估以外，有很多學(xué)術(shù)團(tuán)體、非營利性組織等第三方評估機(jī)構(gòu)也發(fā)揮著及其重要的作用。外部評估主體的優(yōu)勢在于：這些機(jī)構(gòu)開展評估工作具有很大的獨立性，他們能夠運用專業(yè)的評估方法，通過科學(xué)的評估程序，從而能夠在很大程度上保證評估質(zhì)量，使得評估結(jié)果客觀公正，評估結(jié)論較為可靠。但是其也有較為明顯的缺陷，由于他們并沒有全面地參與到地方立法過程中，相對于直接的立法機(jī)關(guān)來說，他們對地方立法過程的了解就相對間接，難以全面掌握立法的各種信息，而且有時學(xué)術(shù)研究型的人會在評估過程中過于強(qiáng)調(diào)科學(xué)方法的運用而忽略了其應(yīng)有的實用性，評估結(jié)論也不一定會被大眾接受。由于這些機(jī)構(gòu)并非權(quán)力機(jī)構(gòu)，獲取全面的評估信息和資料相對比較困難，并且其評估影響不如權(quán)力機(jī)關(guān)那么具有權(quán)威性，從而也會使得評估結(jié)論不易受到重視等。

三、選擇地方性法規(guī)立法后評估主體應(yīng)遵循的基本原則

為了最大程度的確保立法后評估結(jié)果的真實性、客觀性、科學(xué)性和有效性，在選擇地方性法規(guī)立法后評估的主體時應(yīng)當(dāng)堅持一定的原則。

（1）中立原則。地方性法規(guī)立法后評估是在收集各方評價意見之后作出的立法綜合性評價，在評價的過程中，評價主體受自身利益的影響，很大程度深具有一定的主觀性和局限性，因此，在選擇立法后評估主體時，必須貫徹中立性原則，努力減少各種主觀偏見。那么該主體應(yīng)當(dāng)盡量選擇權(quán)威性、中立性的機(jī)構(gòu)作為評估組織者，最大限度的實施利益相關(guān)者回避制度。

（2）權(quán)威原則。無論是采取委托方式還是招標(biāo)方式確定評估主體，均應(yīng)得到立法機(jī)關(guān)或有權(quán)機(jī)關(guān)的明確授權(quán)。地方性法規(guī)立法后評估作為立法活動的延伸，也具有深遠(yuǎn)的法律影響，有時甚至?xí)鹨坏卣叩母淖儭⒘⒎ǖ男薷幕驈U止，因此對于具有法律意義的立法后評估而言，評估主體的選擇以地方權(quán)力機(jī)關(guān)主導(dǎo)為宜。

（3）多元原則。在評估主體具有適當(dāng)權(quán)威性的前提下，為確保評估結(jié)果客觀有效，還應(yīng)當(dāng)具有全面性和代表性，既要有立法機(jī)關(guān)、又要有行政機(jī)關(guān)、還要有社會公眾參與；既有社團(tuán)組織，也有專家學(xué)者，必要時還可吸收專業(yè)調(diào)查機(jī)構(gòu)參加。

四、構(gòu)建多元化的地方性法規(guī)立法后評估主體的思考

2011年中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成，我國未來地方立法工作重心一方面是制定新法，另一方面是修改或廢止不符合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的地方性法規(guī)。從以上對兩種評估主體模式的優(yōu)劣分析和選擇評估主體原則來看，多元化的評估主體是我國立法后評估活動完善化的制度選擇，它不僅能避免單一化的評估主體模式的缺陷，也可以使各類評估主體優(yōu)勢互補(bǔ)。

（1）通過交叉評估進(jìn)一步完善內(nèi)部評估主體。當(dāng)前我國現(xiàn)行立法后的評估主體大部分歸結(jié)為內(nèi)部評估主體的模式，表現(xiàn)在有的以立法機(jī)關(guān)為主，有的以立法機(jī)關(guān)的組成機(jī)構(gòu)與相關(guān)行業(yè)管理部門為主，有的則是以對口的政府管理部門為主等等。根據(jù)我國目前的政治體制，是否可以建立一套由立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)，把全國的地方性法規(guī)立法后評估進(jìn)行一盤棋綜合考量，由全國人大牽頭，列出評估清單，各地人大交叉評估其他地方的地方性法規(guī)，這樣實現(xiàn)有效避免利益相關(guān)的問題。

（2）通過擴(kuò)大參與進(jìn)一步拓展外部評估主體。立法后評估制度較為成熟的美國、英國、韓國、日本等國家，都比較注重“利益相關(guān)者”參與到評估活動中來。我國有些省市的地方性法規(guī)評估實踐中，吸納了“利益相關(guān)者”參與立法評估的過程。由于各地對“利益相關(guān)者”的范圍認(rèn)識有所不同，從而被吸取參與評估的主體范圍也有所不同。這里應(yīng)當(dāng)注意的是在吸納“利益相關(guān)者”的過程中，必須要對各種不同的“利益相關(guān)者”進(jìn)行分析，明確不同利益相關(guān)者的性質(zhì)與范疇，保障公民廣泛參與。

（3）進(jìn)一步加大“獨立第三方”作為評估主體的參與力度。獨立第三方作為評估主體，最大的價值取向是評估結(jié)果的客觀公正性。獨立第三方作為立法后的評估主體在我國還在積極的探索之中，有以下幾點具體設(shè)想：一是我國雖然還沒有實現(xiàn)完全由中立的第三方來進(jìn)行立法后評估，但可以嘗試由立法機(jī)關(guān)制定評估內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、程序等規(guī)范性文件后指定委托或招標(biāo)委托中立的第三方進(jìn)行評估；二是可以采取一體多元的評估主體模式開展立法后評估。具體做法是，以立法機(jī)關(guān)為主體但采取主體虛置的操作方式，由立法機(jī)關(guān)掌握評估的主導(dǎo)權(quán)，而將評估內(nèi)容分割發(fā)包給多個第三方進(jìn)行評估，也可以組成課題組進(jìn)行評估。

地方性法規(guī)立法后評估是一項專業(yè)性和技術(shù)性都很強(qiáng)并且很龐雜的工作，無論由誰作評估主體，包括立法機(jī)關(guān)的自我評估在內(nèi)，實際上都不太可能單靠評估主體自身的力量來獨立完成。因此，構(gòu)建由不是同一地區(qū)的地方立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)，由行政機(jī)關(guān)、專家學(xué)者和具有專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢的社會中介機(jī)構(gòu)積極參與，并且向社會公眾廣泛征集意見和建議的模式，可能是實現(xiàn)評估主體模式多元化、評估結(jié)果科學(xué)化的最佳選擇。