公益訴訟受案范圍的探究

吳柳昀

（438000 團風(fēng)縣人民檢察院 湖北 黃岡）

隨著中國特色社會主義檢察制度的逐步完善，較之以往的個案層面的局部探索，我國檢察機關(guān)公益訴訟在制度建構(gòu)上取得了很大的進展，但仍然存在一些問題有待進一步討論和解決，例如在公益訴訟的受案范圍上，從宏觀角度看，應(yīng)當(dāng)以“國家和社會公共利益”為界定標(biāo)準(zhǔn)，但是目前最新適用的司法解釋對公益訴訟類案件列舉的受案范圍過窄，僅僅包括國有財產(chǎn)保護、食品藥品安全等四個方面，對于其他損害社會公共利益的情形，立法就用“等”概括。而在目前檢察機關(guān)辦理公益訴訟類案件的司法實踐中，大多以專項行動作為指導(dǎo)，階段性的專門辦理某一類型的案件成為常態(tài)化。例如，在長江流域地區(qū)的檢察院，為了貫徹落實習(xí)近平總書記提出的“長江流域大保護”，多以長江流域非法采砂違法行為和水體污染作為公益訴訟案件的線索進行辦理。所以，目前的公益訴訟在制度規(guī)定上因為范圍過窄及線索發(fā)現(xiàn)困難等問題難以主動出擊保護被侵害的社會公共利益。法律具有一定的滯后性，《刑法》作為涵蓋內(nèi)容如此具體豐富的基本法尚且已經(jīng)出了修正案十，更不用說作為新興發(fā)展起來的公益訴訟，其受案范圍必定會呈擴大化趨勢以適應(yīng)社會發(fā)展。本文以保護公共利益的重要手段為出發(fā)點，以更好地發(fā)揮公益訴訟的作用為目的，將結(jié)合現(xiàn)行檢察機關(guān)的辦案實踐經(jīng)驗及相關(guān)案例，針對檢察機關(guān)在辦理公益訴訟類案件的受案范圍給出相關(guān)建議，力求探索出既符合受案基本原則又符合社會實際需要的公益訴訟保護范圍，助推具有中國特色的公益司法保護工作。

2018年3月2日出臺的《最高人民法院最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）第十三條中確定，檢察機關(guān)主要對破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全領(lǐng)域等侵害消費者合法權(quán)益的行為提起民事公益訴訟。第二十一條規(guī)定，人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應(yīng)當(dāng)向行政機關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。這兩條簡單地概述了民事和行政公益訴訟的受案范圍，并且以簡單的列舉方式說明了主要的案件類型，通過“等”字來概括其他有可能觸及到公共利益的案件。毋庸置疑，公共利益涉及的范圍十分廣泛，而在司法解釋中提及的四種受案領(lǐng)域公益訴訟中的“公益”二字，具有非常廣泛的內(nèi)涵和外延，這也是難以明確界定公益訴訟范圍的主要原因。由于目前法條對受案范圍概述的過于寬泛和簡單，導(dǎo)致司法實踐中，檢察院和法院都難以突破法律明文規(guī)定，大多數(shù)情況下，只有法律明確規(guī)定的公益訴訟案件類型才會被受理。《解釋》對民事公益訴訟可訴范圍進行的限制，沒有將其他實體法對公共利益的保護囊括進去，例如《環(huán)保法》以及2017年新出臺的《民法總則》中規(guī)定的侮辱英雄、烈士名譽等損害公共利益的行為，體現(xiàn)出其具有一定的滯后性。

有學(xué)者認(rèn)為，當(dāng)前規(guī)定四種具體的公益訴訟受案范圍，有一定的合理性。公益訴訟作為一種特殊的訴訟機制，其構(gòu)建必須先明確、細(xì)化一些關(guān)鍵問題，如果公益訴訟所保護的公共利益的含義以及受案范圍在理論界爭論不休，司法實踐會難以充分發(fā)揮該制度預(yù)期的效果。另一方面，公益訴訟受案范圍的確定意味著受理案件的權(quán)限具有一定的邊界，體現(xiàn)了國家司法權(quán)在保護被侵害的公共利益時應(yīng)當(dāng)具有相關(guān)的限制，避免權(quán)力的濫用。同時，受案范圍的確定直接明確了公益訴訟的出發(fā)點和立足點，在公益訴訟發(fā)展之初有積極的指導(dǎo)意義。

筆者認(rèn)為，在現(xiàn)階段，必須進一步擴大公益訴訟的受案范圍，盡可能囊括更多的公共領(lǐng)域內(nèi)的利益來進行維護，特別是針對社會熱點問題，法律具有一定的滯后性，公益訴訟制度已經(jīng)發(fā)展到如今之勢，如果無法及時滿足人民群眾對實現(xiàn)公共利益的需求，難以體現(xiàn)出公益訴訟制度的應(yīng)有之意。公共利益用更通俗地表達即為“不特定多數(shù)人的利益”，這種利益從種類上進行區(qū)分主要包括物質(zhì)利益和精神層面的利益。物質(zhì)利益有國有資產(chǎn)被侵吞、環(huán)境資源被破環(huán)、食品藥品安全問題等已經(jīng)被列舉出來的領(lǐng)域，也應(yīng)該包括不特定多數(shù)人的物質(zhì)利益被侵害的案件。例如釣魚網(wǎng)站上公開發(fā)布的詐騙信息，其信息所發(fā)布的對象涉及到不特定的上網(wǎng)對象，有可能侵害到眾多不特定人群的私有財產(chǎn)，這類可能導(dǎo)致社會不確定利益損失的違法行為理應(yīng)也納入公共利益中物質(zhì)利益的范疇。精神層面的利益范圍更加廣泛，《民法總則》中所提及的對英烈名譽進行保護就是這類利益，其實社會生活中還存在諸多該類利益，例如具有性別歧視的就業(yè)問題、不特定人群的隱私信息被侵害曝光的問題，這些難以確定具體被侵害人群且具有社會共性的違法行為，可以由公益訴訟來提出訴訟請求進行保護。當(dāng)然，對公共利益進行了分類也難以具體囊括出所有可能發(fā)生公共利益被侵害的具體領(lǐng)域和情形，所以法律條文在規(guī)制上也應(yīng)具有一定的技術(shù)性。[2]

為了應(yīng)對公益訴訟范圍的不確定性，確保涉及公共利益損害的案件及時得到司法救濟，提高司法機關(guān)辦理各類型民事公益訴訟的主觀能動性，必須從立法技術(shù)的層面來對該類案件的范圍進行規(guī)制。在立法不可能窮盡列舉所有公益訴訟案件類型的情況下，可以首先將其他實體法中涉及到公共利益的情況納入到民事公益訴訟的受案范圍中，避免出現(xiàn)法律規(guī)定滯后、不同步的情形。從立法技巧看，在以列舉式列舉出理論研究和司法實踐中常見的涉及公共利益的案件類型基礎(chǔ)上，首先應(yīng)采用肯定式的概括方式劃定公益訴訟受案范圍的外延，即用“兜底性”的條款彌補列舉的局限，同時引入否定式列舉方式，對那些不適合劃入公益訴訟受案范圍的爭議事項，例如現(xiàn)在共享單車公司倒閉導(dǎo)致消費者押金無法退還的問題，是否侵害了不特定多數(shù)人的利益，是否能夠通過公益訴訟進行維權(quán)，尚屬理論界爭議頗多的情況，如果有些案件可以通過“訴訟代表人制度”來進行處理，就可以用否定式列舉的方式予以排除，以遏制民事公益訴訟被濫用的情況。

公益訴訟制度通過十幾年的發(fā)展，在我國實現(xiàn)了從無到有、逐步完善的過程，受案范圍也隨著社會的發(fā)展在擴寬，對于這一法治進步我們感到前所未有的喜悅，但是在高興的同時，也必須繼續(xù)探索受案范圍的問題，而不能止步不前。公益訴訟的受案范圍關(guān)系到檢察公益訴訟制度的發(fā)展前景，關(guān)系到法治中國的建設(shè)進程，檢察機關(guān)在辦理公益訴訟案件的過程中，不僅要追求案件的數(shù)量，更要看到公共利益涉及范圍的廣泛性，充分挖掘社會潛在公共利益侵害問題，擴寬辦案思路，為提高公益訴訟的辦案質(zhì)量提供思路。