司法責任制改革下檢察委員會的運行

林 婷 柏水英 錢冰青

（314300 浙江省海鹽縣人民檢察院 浙江 海鹽）

在司法體制改革的大背景下，作為檢察權運行機制改革重要舉措的檢察官辦案責任制正在全國積極實踐。隨著改革進程的加快，檢察委員會制度因其自身存在的缺陷在一定程度上阻礙了價值最大程度的體現，其與檢察官辦案責任制之間的矛盾也逐漸顯現。檢察機關目前亟待解決的問題是如何在司法責任制背景下完善檢察委員會的運行機制。

一、檢察委員會制度的價值

人民檢察院檢察委員會是中國特色社會主義檢察制度的重要組成部分，是各級檢察院進行科學民主決策的法定組織，是人民檢察院的業務決策機構，是人民檢察院實行民主集中制，堅持集體領導的一種組織形式[1]。檢察委員會制度來源于《中華人民共和國人民檢察院組織法》《中華人民共和國檢察官法》《人民檢察院檢察委員會組織條例》《人民檢察院檢察委員會議事和工作規則》等制度，其主要職責在于討論決定重大事項、重大問題和重大疑難復雜案件，對檢察工作具有指導、監督、評價等重要作用。

（一）檢察委員會制度符合民主集中制組織原則的需要

檢察委員會制度是司法民主的一種表現形態。檢察院相較于行政機關或法院這一純粹的司法機關而言，其同時具有行政屬性和司法屬性，檢察委員會的集體決策最大限度地發揚民主，更好地集中群體智慧，集思廣益，彌補個人知識和能力的不足，并且提供群體決策的校驗機制，強化檢察決策的可接受性。

（二）檢察委員會制度符合檢察權配置和運行的規律

檢察權是集行政、司法、監督為一身的復合性權力。隨著近年來檢察委員會制度的不斷調整和完善，其司法屬性也在不斷地增強。漫長的司法歷史實踐證明，檢察委員會制度既有效保障了檢察權的依法行使，更保障了中國特色社會主義法治體系的有效運行。檢察委員會制度與檢察權配置和運行具有高度的默契性。

（三）檢察委員會制度保障檢察權的依法行使

在社會主義初級階段的基本國情下，檢察權的依法行使會遇到各種各樣的干擾和阻礙，而目前又缺乏對檢察官及其家屬的有效保護制度。因此，對一些具有重大社會影響和涉及社會敏感話題的案件，應當由檢委會作出決定，這樣既在一定程度上保護檢察官，又能由檢察委員會對此類案件的處理直接把控，有效阻止社會人情對于檢察官的干擾，防止其犯下方向性的錯誤。

二、司法責任制改革下檢察委員會存在的問題

深化檢察改革,要堅持問題導向,加強重點難點問題的研究論證[2]。司法責任制改革后，檢察委員會在運行過程中暴露出諸多的問題，阻礙其在實踐中發揮實效價值，這點在基層檢察院表現尤為明顯。目前基層檢察院檢察委員會存在的問題有幾下幾點：

（一）檢察委員會辦事機構設置專業化不夠

在機構設置方面，因為現有制度對是否設置專門的檢察委員會辦事機構沒有硬性規定，由此導致各級檢察院對于檢察委員會的設置多種多樣，有的基層院將檢察委員會的辦事機構設在研究室,有的設在案件管理部門,有的設在辦公室，這種現狀導致上下級院辦事機構間關系相對松散，工作機制不好理順，對口指導和部署工作難度大。在人員配置方面，普遍出現短缺的現象，基本都是由一人專職或者兼職，有些甚至由行政人員擔任。一人兼職，受精力、能力所限，難以對辦事機構工作給予足夠重視，有的連最基本的會務工作都不能勝任，更何況實體性審查等更高要求的工作了。行政人員因為缺乏一線辦案經驗，很難把握制度的基本運行。

（二）檢察委員會履職能力缺乏

1.檢察官專業化精英化的要求與檢察委員會專業化水平不夠之間存在矛盾

司法的專業性要求司法主體具有扎實的專業功底、豐富的辦案經驗以及熟練的專業技能，作為檢察機關的重要業務決策機構，檢委會的專業化水平直接影響決策的正確性、效率性。司法責任制改革后，檢察官的專業化、精英化要求更加突出，隨之出現的是檢察委員會的專業化水平無法跟上的問題，作為檢察權的最高決策機構，專業性不足則會導致決策水平不高。

第一，委員選任過于注重行政化。委員資格多集中在行政資歷、黨組成員、機構負責人等行政等級方面，而真正一些專業素質過硬、業務水平較強的檢察業務能手因行政級別不夠被排除在外。第二，委員任期無限制。法律未明文規定委員任期，檢察委員會也沒有換屆的說法，而并不像人大代表制度一樣有年限。委員除調離、退休等原因，很少被免職，這樣就導致年富力強的青年干警不能及時充實到委員崗位，檢察委員會組成人員更新不暢。第三，委員履職無考核。對于委員的履職情況、履職能力、履職水平等缺乏系統性的考核，委員在開會前是否準備充分、議事議案水平高低等都無法評價，造成委員的知識儲備更新不足，自我更新知識的壓力不足，加之部分委員并不處于司法辦案一線，長期脫離業務，導致檢察委員會整體業務水平無法提高。

目前在檢察委員會作出決議的過程中，個別委員在集體討論過程中發表意見過于簡單，或者由于業務水平限制而一味應承承辦檢察官的意見，但是即使這樣也很少承擔責任，現有制度對檢察委員會作出的決議的整個過程缺少一套監督機制，這顯然于權責相統一的司法要求不符。這種辦案與決策錯位、權力與責任脫節的工作機制在現實中就可能出現影響案件質量、降低辦案效率、無人承擔責任的情況出現。

2.檢察官辦案責任制與檢察委員會責任承擔制度之間存在矛盾

檢察委員會在檢察機關體制架構中屬于決策機構，有權決定重大、疑難、復雜案件的處理，經檢察委員會討論后作出的案件定性等法律問題，檢察人員必須按照檢察委員會的決策執行。依照《人民檢察院組織法》的規定，檢察委員會和檢察官辦案組的關系應當是命令和執行的關系。司法責任制之后，檢察官被賦予更多的司法能動性，成為“獨立辦案、自主決定、獨立負責”的司法權責主體。檢察委員會討論案件實行民主集中制，討論決定應當由集體負責，如果出現決策錯誤，應當由檢察委員會擔責。然而到底如何追究檢察委員會的責任目前尚不明確，并且還存在“集體負責而最終無人負責”的情況。由此使得檢察官和檢察委員會之間的關系發生根本性的動搖，檢察官辦案責任制和檢委會責任承擔制度之間極易出現以下矛盾：其一，當檢察人員遇到疑難復雜案件時，為避免承擔責任，一律交由檢察委員會討論，將檢察委員會的討論意見作為最后的意見執行，轉嫁責任承擔主體，使得檢委會成為責任的“避風港”；其二，真正碰到疑難復雜案件或敏感性話題案件，檢察委員會對案件是否作出決議，都不會承擔責任。檢察委員會對案件不做決議，那根本無責任可尋；檢察委員會對案件作出決議，但最終因為追責機制不健全而無法追責。

（三）檢察長與檢察委員會在決策權行使中存在的矛盾

從檢察權的頂層設計來看，檢察機關內部在權力分配上逐漸傾向于制約監督與多元民主化管理的理念[3]。《人民檢察院刑事訴訟規則（試行）》將原來由檢察委員會討論決定的案件事宜修改為由檢察長或檢察委員會決定。規定的初衷是好的，該規定同時保證了檢察機關內部決策的民主和效率，然而在實踐操作層面就出現很多問題，導致檢察長的權力和檢察委員會的權力范圍缺乏明確的區分。該規定暗示了檢察長基于司法效率的考慮對提交檢察委員會討論的案件可以進行截留，因為在程序上提交檢察委員會討論的案件必須經檢察長批準。如此一來，一定程度上就使得檢察委員會在案件審議上受限于檢察長的決定。根據《人民檢察院組織法》的規定，檢察委員會實行民主集中制，在檢察長主持下討論決定重大案件或者其他重大問題[4]。據此，檢察長在檢委會討論決定過程中，應當起著主持人的作用，把握會議的進程與方向，但實踐中檢察長統一領導人民檢察院的工作，檢察長的意見具有很高的權威性和終局性，很大程度上影響著檢察委員會的最終決策。

三、司法責任制背景下檢察委員會的完善

（一）統一檢察委員會辦事機構設置，規范檢察委員會委員的選任制度

借此次司法責任制改革，應當從上而下統一辦事機構的設置，可繼續與其他部門合署辦公，也可單獨設立辦公室，名稱統一為檢察委員會辦公室。機構定位于檢察委員會日常工作運行機構，根據檢察委員會的授權開展工作，對外代表檢察委員會并對檢察委員會負責，接受檢察委員會和檢察長的領導監督。辦事機構根據工作需要，可配備檢察官和檢察官助理、書記員，要求專業素養良好、法律政策水平高超、司法辦案經驗豐富。

明確檢察委員會委員的選任條件，除檢察長、副檢察長之外，其余院領導并不必然成為委員。其他委員應當采取公開競選的方式，擇優選聘。在委員會委員滿員的情況下，可以選拔部分年輕干警列席檢察委員會，不僅增長年輕干警的業務素質，而且為檢察委員會下一屆的選任儲備人才。應當明確委員的任期以及換屆的相關規定，同時規定委員在任期內有出現違反法律或者相關規定的情況，應當引咎辭職或者提出罷免。建立對委員參與情況、發言質量等指標進行細化考核機制，要求委員在審議時提交書面意見，明確闡明本人意見、理由及法律依據，防止人云亦云、隨波逐流。

（二）建立檢察委員會委員擔責機制

對于上交檢察委員會討論的案件，員額檢察官與檢察委員會之間的關系應當是“案件匯報”與“決策”的關系。即在辦案過程中，案件的承辦檢察官對普通案件存在事實認定或者證據上的困擾時，可以將案件上交至檢察委員會。此時檢察委員會應當就承辦檢察官匯報的案情對該案的定性、處理等作出最后的決定，而檢察委員會討論所作出的決定對承辦檢察官具有約束力，承辦檢察官依照檢察委員會的決定執行。此時案件的責任由檢察官轉換成檢察委員會。

通過進一步完善組織條例和相關責任追究辦法等方式，明確檢察委員會委員執法過錯認定、責任劃分、追究程序，做到追責有據。同時加強檢察委員會記錄的效力，將集體責任分別具體到個人，明確責任鏈條，做到追責有效。應當根據委員作出錯誤決策時心理狀態追究責任，區分“故意”、“過失”等狀態。對于委員徇私舞弊、徇私枉法而故意作出錯誤決策和由于重大過失導致錯誤決議的，應當基于過錯原則予以追責。同時應當保障委員的基本言論豁免權，防止責任成為自由言論的枷鎖[5]。

（三）理順檢察委員會和檢察長的關系

檢察長具有的決策權應當與檢察委員會的決策權相分離。對于檢察委員會討論重大案件或者重大問題時，檢察長應當擔任主持人的角色而并非決策人的角色，強調檢察委員會審議時應當按照法定程序嚴格進行，重視委員“表決”這一環節，即要通過正式的表決，由檢察委員會辦事機構計算表決票數，嚴格按照民主集中制的少數服從多數的原則來討論案件和事項，將最后表決結果作為決定予以執行。

為了制約檢察長對個案的干預，可以建議議案提請備案制。對于承辦人擬提交檢察委員會審議的案件，如果檢察長不同意上會討論，必須由檢察委員會辦事機構如實登記備案。