淺議行政處罰法中證據先行登記保存制度

朱美君

（223400 江蘇省淮安市漣水縣人民檢察院 江蘇 淮安）

一、關于對“先行登記保存”內涵的理解

（1）首先是“先行”的含義，“先行”是指行政機關在調查收集證據時，可能會遇到特殊、緊急的情況，如證據不能及時的被固定，就會存在滅失或者日后難以取得的風險，因此要及時對該疑似證據進行登記保存，以便在法定時間內對該項證據進行進一步核查以及轉化成法定形式的證據。“先行”的目的在于能夠保證證據保存的及時性。值得論述的是，“證據可能滅失或者以后難以取得”是對將來情形的一種判斷，即一種主觀判斷，要求行政機關對將來的主觀判斷提供現有的客觀事實證據明顯加重行政機關的負擔。筆者認為，只要行政機關有初步的違法行為證據，在不違反比例原則的情況下，可以在裁量幅度范圍內對相關的證據進行先行登記保存，避免后期再投入更大的力量去收集證據。

（2）再者是“登記”的含義，“登記”一方面是要求行政機關對已保存的證據進行詳細清點登記、列出清單，保障行政相對人的財產權利，另一方面也是通過法定的方式—清單雙方簽字確認、一式兩份，防止當事人事后否認。關于登記的對象，在司法實踐中有的人民法院認為違法行為人使用的車輛或者其他違法工具不是易腐、易毀物品，不應作為登記保存的對象。筆者不同意此種觀點，雖然車輛及其他承載工作不是易腐、易毀物品，但是當事人利用該工具運輸或者承載其他物品的全部行為構成了違法，行政機關保存的是當事人違法行為時的全部物品狀態，理應包括工具及其所承載的物品，當然這其中應排除運輸的是生鮮或者某些危險物等不應當保存物品的情況。

（3）第三就是“保存”的含義，筆者認為“保存”是該項制度的核心，除了對涉案證據進行登記外，還要向行政相對人及相關人施加不得銷毀或者轉移證據的限制性義務，這種方式實質上是對涉案證據起到了封存作用，力求最大程度上展現調查時當事人的“違法行為狀態”，以便在法定期間內對其進一步深入調查及轉化為行政處罰的證據。至于保存的方式，行政機關通常會采取自己保存或交由第三人保管，當然對保存的物品需經雙方簽字確認認可。

綜上，按照《行政處罰法》的規定，“先行證據保存”是行政機關為了為了防止意外情形出現，以及日后的調查取證和后續的行政處罰作出的，是對當事人財產采取的一種臨時性限制的強制措施，具有查封、扣押的法律性質。根據“實體從舊，程序從新”的法律適用原則，《行政強制法》行政強制措施概念中的防止證據損毀與《行政處罰法》規定的“證據保存”具有相同法律屬性，可以說“證據保存”在《行政強制法》實施以后就被行政強制措施所吸收了，理應屬于一種特殊的行政強制措施。依照新修訂的《行政訴訟法》的規定，如當事人對該行政行為不服，可以以該登記保存這一行政行為依法向人民法院提起行政訴訟，提出解除登記保存、確認違法等訴訟請求，由此看來，先行登記保存行為也是具有可訴性。

二、關于對條文中“七日內及時作出處理決定”的釋義

筆者認為，先行登記保存主要是通過現場雙方清點、登記、確認并保存的措施，防止涉嫌違法行為人打破被檢查時的證據狀態，為日后的證據固化、提取提供實現的可能。這個過程需要一個時間限定，法律就給了行政機關7日的法定期限，要求行政機關在7日內將登記保存的物品，進一步的調查取證以制作成處罰的證據，如果7日法定期限到，行政機關就必須對證據保存及當事人的相關行為作出處理決定，解除保存措施應依法解除；依法應當沒收的應予以沒收；依法銷毀的應依法銷毀。如果為了進一步調查，確有控制的必要，應在7日法定期限內作出查封、扣押的行政強制措施決定。

三、登記保存前行政機關負責人批準制度的評析

《行政處罰法》第三十七條只有一個模糊的規定，行政機關執法人員在先行證據保存前應取得行政機關負責人批準，但是處罰法并未對取得行政機關負責人批準的形式及特殊情況下的相應處置作出具體規定，這就給行政實務造成了一定困難，通常會存在以下爭議：一是證據保存之前取得負責人批準的形式是必須是書面的還是也可以口頭的，二是遇到緊急狀況下無法第一時間取得負責人批準該如何處置。相關法律都未對上述兩種情況作出明文規定，這對行政執法活動造成一定的困境。筆者認為，按照前文所論述，《行政處罰法》中的證據保存是一種特殊的行政強制措施，而《行政強制法》第十九條規定“情況緊急，需要當場實施行政強制措施的，行政執法人員應當在二十四小時內向行政機關負責人報告，并補辦批準手續。行政機關負責人認為不應當采取行政強制措施的，應當立即解除”。這就為證據先行保存制度提供了制度構建的援引，即在緊急情況下，證據保存前可以取得行政機關負責人的口頭批準，但事后24小時內應補辦書面批準手續，以及連口頭批準都來不及取得的情況下，行政執法人員需要當場實施證據保存的，應當在二十四小時內向行政機關負責人報告，并補辦批準手續。行政機關負責人認為不應當采取證據保存的，應當立即解除。

四、結語

通過前文的闡述，我們已對該項制度有了比較清晰的認識。先行登記保存行為應屬于《行政強制法》第九條行政強制措施種類中第（五）項其他類的行政強制措施，以及作為行政機關在執法活動中的一項行政行為，其顯然具有可訴性。對于行政機關而言，應遵循比例原則，在自由裁量的范圍內合理使用該項特殊權力。