中國國家中心城市的規劃和發展
——“2018交通大學城市科學新年論壇暨教育部中國都市化進程報告發布會”綜述

周 棗 方子嫻 宋冠南

2018年1月26日，由上海交通大學城市科學研究院、北京交通大學中國城市研究中心主辦的“2018交通大學城市科學新年論壇暨教育部中國都市化進程報告發布會”在上海交通大學徐匯校區舉辦。在會議上，上海交通大學城市科學研究院劉士林團隊發布了《國家中心城市發展報告》，該報告提出了具有自主知識產權的國家中心城市理論體系和評價指標，對目前8個國家中心城市的發展現狀、存在的問題進行了分析，并提出了寶貴的建議。與會專家通過總結國內外城市建設的優秀經驗，針對國家中心城市發展中存在的問題，圍繞“新時代中國城市發展戰略與趨勢”、“國家中心城市的規劃與建設”等議題進行了深入交流與研討。

1 國家中心城市的發展現狀及存在的問題

1.1 國家中心城市總體發展情況及層級現狀

上海交通大學城市科學研究院院長助理王曉靜談到，國家中心城市的設立始于2010年2月，是在直轄市和省會城市層級之上出現的新的“塔尖”，集中了中國和中國城市在空間、人口、資源和政策的主要優勢。截止到2015年底，依據國家和各省市相關公開數據，目前8個國家中心城市的基本情況如下：在人口規模上，8個國家中心城市的人口總量為13971.35萬，在全國137462萬人口中占比為10.1%；在經濟總量上，8個國家中心城市的GDP總量為126917.91億元，在全國689052.1億元GDP中占比為18.42%；在人均GDP上，8個國家中心城市的人均GDP為94731元人民幣，是全國人均水平（50000元人民幣）的1.89倍；在GDP增速上，8個國家中心城市的GDP增長速度約為8.67%，是全國平均水平（約為6.9%）的1.26倍；在城鎮化率上，8個國家中心城市的城鎮化率為77.97%，是全國平均水平（約為56.1%）的1.39倍。由此可知，國家中心城市在我國區域和城鎮發展中的“中心地位”已初步形成并仍在快速擴張。

基于具有自主知識產權的國家中心城市理論方法與評價體系（主要包括綜合實力、中心作用與戰略影響3個一級指標、9個二級指標和32個三級指標）及自主設計建構的《國家中心城市數據庫（2017）》（數據更新截止到2014年），上海交通大學城市科學研究院首次對8個國家中心城市的發展現狀進行評估并得出結論如下：在綜合評估排名上，國家中心城市的排序依次是：北京、上海、廣州、重慶、天津、武漢、成都和鄭州。在“綜合實力”一級指數排名上，國家中心城市的排序依次為：北京、廣州、上海、武漢、天津、重慶、成都和鄭州。在“中心作用”一級指數排名上，國家中心城市的排序依次為：北京、廣州、上海、重慶、武漢、天津、成都和鄭州。在“戰略影響”一級指數排名上，國家中心城市的排序依次為：上海、北京、重慶、天津、廣州、成都、武漢和鄭州。

根據綜合評估的得分情況，國家中心城市目前已形成3個層級：第一個層級包括北京、上海和廣州三市?！氨鄙蠌V”依然占據絕對優勢，各項指數大都處于前三甲的位置。只在“戰略影響”一項，廣州被重慶、天津擠出前三，位列第五，這既說明了中心城市的培養成長需要積累和積淀，同時也意味著在激烈的競爭中傳統的城市化格局出現新變化；第二個層級包括重慶和天津兩個直轄市，它們在國家中心城市中分列第四和第五，反映出直轄市在政策資源等方面仍具有較大優勢，并在一定程度上可以彌補一個城市在區位和空間上的劣勢，同時這也是一般的省會城市在短期內難以超越的；第三個層級包括武漢、成都和鄭州，它們在國家中心城市中分列第六、第七和第八。其中值得關注的是武漢，它的“綜合實力”指數緊隨上海之后位列第四，超過了直轄市天津和重慶，表明其人口、經濟、社會、文化發展比較均衡且有較大幅度提升，同時武漢的“中心作用”指數上排在第五，位于重慶、天津之間，說明武漢市作為長江中游城市群的中心城市的集聚力不斷強化。位于西部的成都和位于中部的鄭州分別位列第七和第八，各自的一級指數排名基本上也處于同樣位置，但在局部也有亮點和優勢，其中成都的“社會發展”指數位列第三、“文化發展”指數位列第四，與成都具有良好的生活方式和人文氛圍基本一致。鄭州的“人口發展”指數位列第三、城市“中心作用”位列第四，與河南省作為人口大省和鄭州作為河南省會城市的現實基本一致。成都和鄭州在國家中心城市陣營都屬于需要加快謀劃、布局和發展的城市。

1.2 國家中心城市發展中存在的問題

1.2.1 “北上廣渝”的發展優勢及存在的問題

華東師范大學崇明生態研究院助理研究員盛蓉就“北上廣渝”發展的優勢和問題提出了自己的看法。

北京，穩居國家中心城市的首位。北京在國家中心城市中排名第一?！熬C合實力”和“中心作用”均位列第一。“戰略影響”排在第二，穩居“首位”國家中心城市之位，與其他城市拉開明顯距離。北京的社會和文化發展位居首位，經濟發展第二。只有人口發展水平位于第五，城區人口密度與其他城市相比僅處在中游。人口自然增長率高于上海和天津，遠低于鄭州和廣州，相對不利。

上海，科技創新中心位居第二，但與北京差距較大。上海在國家中心城市中排名第二?！熬C合實力”和“中心作用”均位列第三。“戰略影響”超越北京而位居第一，這與上海是我國最開放和最現代化的大都市密切相關。上海的人口發展水平位居國家中心城市之首，常住人口和人口密度都很高。人均社會消費品總額與第三產業比重水平處于前列，但人均GDP僅處于中游。人均公園面積為7.33平方米，遠低于廣州的20.19平方米。人均道路面積為4.11平方米，遠低于天津的16.71平方米。上海在貨物、通信信息流動方面領先，但客運指標墊底。上海在科技創新中心作用上排在第二，但與北京相比有較大差距。

廣州，國家戰略資源投入不如改革開放以來的30年。廣州在國家中心城市中排名第三。“綜合實力”和“中心作用”均位列第二?！皯鹇杂绊憽迸旁诘谖澹c廣州作為傳統的“城市三強”的地位基本符合，但也表明在獲得國家戰略傾斜和支持上已不如改革開放以來的30年。廣州的經濟發展排在第一，把位列第五的上海遠遠拋開，同時人均GDP最高，在北上廣中一枝獨秀。廣州的人口發展水平位居第二，人口自然增長僅次于鄭州位列第二。廣州的社會發展水平排在第二，教育、衛生、城市生活環境等處于前列。廣州的文化發展水平排在第三，位居北京、上海之后，主要是文化產業及相關從業人員指標處于劣勢。廣州的綜合服務樞紐水平位居第一，客流、貨流、通信信息流動等指標呈現出均衡和高水平發展，表明城鎮化建設質量優于其他城市。廣州的科技創新中心作用排在第四，相關指標處于中等水平。

重慶，獲得國家戰略支持的力度持續加大。重慶在國家中心城市中排名第四。“綜合實力”位居第六，“中心作用”位居第四，“戰略影響”位居第三。從最好的排名看，表明近年來重慶獲得國家戰略支持的力度持續加大。從最差的排名看，說明建設中心城市不是一朝一夕的事情。重慶的人口發展水平位居第四，但人口密度和人口自然增長率均處于較低水平。重慶的GDP增速盡管最高，但人均GDP、人均社會消費品零售總額、第三產業比重等偏低。重慶的城市社會環境得分相對較高，但教育和醫療的人均服務水平較低。與同處在成渝城市群的成都相比，重慶的文化發展水平比較滯后。凡此說明一些媒體講的重慶十年內“超滬趕京”只是一種話語狂歡。

1.2.2 “津漢蓉鄭”的發展優勢及存在的問題

上海交通大學城市科學研究院院長助理蘇曉靜針對“津漢蓉鄭”發展優勢和存在問題進行了分析。

天津，3個一級指數均與前三甲無緣。天津在國家中心城市中排名第五。“綜合實力”位居第五，“中心作用”位居第六，“戰略影響”位居第四，3個一級指數均與前三甲無緣，是這個老牌直轄市的最大“心病”。天津的人口發展水平在8城市中墊底，好處是不存在北京、上海疏解人口的壓力，但也是造成濱海新區一直人氣不足的主要原因之一。天津的綜合服務樞紐功能排在第六，距離天津國家中心城市規劃定位提出的北方經濟中心、北方國際航運中心和國際物流中心等，還有不小差距。

武漢，各項經濟指標處于較高發展水平。武漢在國家中心城市中排名第六。“綜合實力”位居第四，“中心作用”位居第五，“戰略影響”位居第七。作為中部崛起的戰略支點城市，盡管武漢已獲得各方面的足夠重視，但在積累的國家戰略資源上不如天津，在新增的國家戰略支持上又不如重慶。武漢各項經濟指標處于較高發展水平，但工業比重較大，第三產業相對不高。武漢的社會發展水平排在第七，城市綠化環境等問題比較突出。武漢的文化產業及相關從業人員的發展水平偏低。武漢的通信信息流動水平較低。武漢的國際交往水平與沿海發達城市的差距也比較大。

成都，建設國家中心城市要補的基礎課相當繁巨。成都在國家中心城市中排名第七?！熬C合實力”、“中心作用”均位居第七，“戰略影響”位居第六?！冻捎宄鞘腥喊l展規劃》提出“增強成都西部地區重要的經濟中心、科技中心、文創中心、對外交往中心和綜合交通樞紐功能”，但從全國一盤棋看，成都建設國家中心城市要補的基礎課還相當繁巨，與成都近年來給人的熱鬧和繁華的感覺并不一致。成都的經濟發展水平排在第六，人均GDP及人均社會消費品零售總額偏低，第三產業比重不高。成都的社會發展水平排在第三，文化發展水平排在第四，在教育、醫療、城市綠化環境、文化服務、文化產業等方面具有一定優勢。

鄭州，建設國家中心城市的基礎相對薄弱。鄭州在國家中心城市中排名第八?！熬C合實力”、“中心作用”和“戰略影響”均位居第八。從這3個一級指標的排名看，鄭州建設國家中心城市的家底和基礎相對比較薄弱，這說明《促進中部地區崛起“十三五”規劃》提出“引領中原城市群發展和支撐中部地區崛起”、“打造內陸開放高地、積極服務和參與‘一帶一路’建設”等，主要是從國家區域戰略大局出發對鄭州市提出的希望和要求，同時也說明設立國家中心城市的主要標準不是因為一個城市的經濟實力和整體發展水平，而主要是看它是否符合國家戰略布局的需要。鄭州的人口自然增長率為10.9‰，在8個國家中心城市中最高，基礎人口密度和發展趨勢優勢較為明顯。鄭州的經濟和社會發展均排在第八，經濟、教育、城市綠化環境等方面還需要加快發展。

1.3 加強國家中心城市建設的建議

上海交通大學城市科學研究院院長劉士林針對目前國家中心城市發展過程中存在問題提出了建議。

他認為，國家中心城市建設首先要加強相關的基礎理論、政策和標準研究。從首次提出國家中心城市至今已過去了8年，在相關部委文件中被明確為國家中心城市的也達到8個。但由于相關的基礎理論、政策和標準研究嚴重滯后，在“哪個是，哪個不是”和該怎么建設和評估等方面，至今還存在著很多模棱兩可的認識，甚至于出現“鄭州、武漢是不是”、“成都、重慶夠不夠格”等爭執，它們不同程度地影響、干擾了國家中心城市的規劃和發展。立足于國家政策戰略設計和已有8個中心城市的經驗，開展符合我國國情的中心城市基本理論研究，配套出臺政策體系和評估標準，避免部委、城市、專家和媒體自說自話乃至“另搞一套”，為國家中心城市建設提供理論指導和政策指引已勢在必行。

其次，要高度警惕社會上流行的“萬億元GDP”評估認定標準。近一段時期以來，把“萬億元GDP”作為衡量國家中心城市主要標準的說法在社會上廣為流傳，不僅直接影響到個別入選城市的發展思路和規劃編制，也在一些有競爭力的大城市之間掀起了新一輪的“GDP”競賽。但這個流行說法，在住房城鄉建設部和國家發展改革委兩方面均找不到任何依據。受其影響，一些大城市把心思和精力主要用于提升自身的首位度上，背棄了中心城市應有的輻射、服務、帶動和引領功能，在項目、資金、人才人力等要素方面加強了對周邊中小城市的截留、虹吸和壓制。對此應盡快確立國家中心城市的核心職能是承擔國家戰略使命和戰略意圖的標準，促進國家中心城市的健康培育和成長。

另外，未來應在西北、東北地區謀劃和重點培育國家中心城市。從落實十九大區域協調發展戰略的高度，應將西北和東北作為規劃國家中心城市的重點區域。東北地區目前已有哈長國家級城市群，加上振興東北的戰略需要，完全可以考慮設置一個國家中心城市作為振興東北的新增長極。在西部盡管已有了重慶、成都兩個國家中心城市，但它們在空間上都偏于大西南，在廣漠的西北地區還是一片空白。西北地區是絲綢之路經濟帶的核心區，依次分布著洛陽、西安、蘭州、烏魯木齊等區域中心城市，在區域協調發展戰略中具有十分重要的地位，因此應考慮培育一到兩個國家中心城市，與海上絲綢之路的天津、上海、廣州形成“對稱之美”，使國家中心城市在空間和功能上更加均衡和優化。

2 從區域協調看國家中心城市

國家發展改革委城市和小城鎮改革發展中心學術委秘書長馮奎從國家區域協調發展的戰略高度談到國家中心城市的發展，認為國家中心城市與區域協調是相輔相成的。

2.1 國家區域協調發展戰略為國家中心城市的發展提供了有利條件

首先，國家關于區域協調發展戰略思路越來越清晰。當前我國關于區域發展的戰略發生了很大的變化，新中國成立以后，國家強調區域均衡發展，后來強調區域不均衡發展，而如今在十九大報告中則提出了區域協調發展戰略。2017年中央經濟工作會議中也對進一步如何去落實區域協調發展做了重要的戰略部署，可見目前國家區域協調發展的總體框架越來越清晰。

其次，區域協調發展在內容上表現為“4+4+3”的框架，即“四大區、四大板塊、三大戰略”?！八拇髤^”主要是加強革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區的發展。“四大板塊”各有重點，西部開發開放要強化基礎舉措、東部要強化創新引領作用、東北老工業區要深化改革，中部地區要進一步發揮優勢。另外在區域協調發展中要進一步強化三大戰略所起的作用，即京津冀協同發展戰略、長江經濟帶戰略、一帶一路戰略對國家社會發展的重要拉動作用。

再次，十九大報告中進一步明確了區域協調發展的目標，中央經濟工作會議對該目標用更加明確的語言加以刻畫，即具體要實現人們生活水平的大體相當，要實現基礎公共服務、基礎設施水平通達性上大致相當。這一目標的提出具有深刻的含義，意味著今后的區域協調發展要更注重以人為核心，要進一步打破行政壟斷，打破區域對于資源要素的封鎖，這不僅有利于實現資本要素、人才要素的充分流動，也有利于地區中心城市，國家中心城市的發展，在未來它會為國家中心城市的高質發展創造好的條件。

2.2 國家中心城市的發展有利于推動區域協調發展

第一，從城鎮化的角度來說，中國城鎮化率到2017底基本達到58%的水平，中國目前還沒有真正進入高度城鎮化階段，在未來的十年、二十年中國將仍然處于城鎮化快速發展的階段中，意味著人口仍然會不斷向各類中心城市集聚，尤其是向國家中心城市集聚。這有利于加強國家中心城市對地區的輻射作用，推動區域協同發展。同時在城鎮化過程之中，農業人口轉移進城，對于提高農民生活水平，統籌城鄉發展意義重大，有利于實現人民生活水平大致相當的目標。

第二，國家區域不平衡發展的現狀還會在很長一段時間存在，包括東西發展不平衡、城鄉發展不平衡、中小城市發展不平衡等。這樣的現狀要求我們在實施發展戰略的時候，不可能是完全平均化的。而國家中心城市可以憑借自身資源集聚的優勢為推動東西之間、城鄉之間、中心城市和周圍中小城市的協調發展打下一個基礎。

第三，國家區域發展不充分將會是持久性的矛盾。中小城市發展有其不充分的表現和原因，國家中心城市的發展也有其不充分的表現和內在原因。那么，在國際競爭上，要進一步加強國家中心城市在全球城鎮體系當中的地位，為提升我國國際競爭力創造條件，提供支撐。從國內這個角度來講，國家中心城市的充分發展，也有利于發揮它的輻射帶動作用，為中小城市的充分發展發揮它應有的作用。所以，從這些方面來看，國家中心城市的進一步發展有利于實施區域協調發展戰略。

另外，馮奎談到，關于國家中心城市在理論上的認識還需要進一步的深化，尤其是在中國城鎮化的大背景之下，城市瞬息萬變，涉及非常復雜的制度變遷、城鎮體系結構的變化以及國家戰略資源和戰略空間的配置。因此，理論的探索非常有必要，一個科學的理論，有利于引領我們在一些具體的方面去完善或者去討論一些相關的政策，推動我們國家城鎮化和城市的發展。

3 國家城市發展改革思維的突破

華東師范大學終身教授、華東師范大學中國現代城市研究中心原主任寧越敏認為，國家中心城市戰略是我國城市發展改革思維的突破，并強調在國家中心城市未來的發展中，要注重其對周圍地區的服務功能。

3.1 國家中心城市：國家城市發展改革思維的突破

關于中心城市的提出在1980年初，那時還處于改革開放的初期，盡管在當時沒有提市場經濟，但是已經意識到計劃經濟存在的問題。因為計劃經濟主要是一種集權的經濟，權利高度集中在中央政府，在這樣的背景之下，原有的一些城市，比如上海、天津、廣州在1949年以前在區域經濟中所起的作用被人為地中斷了。所以，當時中心城市的提出其實是打破傳統計劃經濟的一種改革思維。而今天，國家再一次提出“國家中心城市”，也是一種改革思維的重要突破。

3.2 國家中心城市發展要突出服務功能

國家中心城市，它與制造業城市有很大的不同，制造業城市可能會在某一個行業領域具有優勢，但是中心城市其實更加強調對區域的服務功能，這種服務功能主要反映在中心城市對周圍地區的輻射方面，因此每一個中心城市有相應的輻射區域，中心城市和輻射區域實際上是構成一對關系。

3.3 國家中心城市的深入研究對區域協調發展意義重大

十九大報告提出當前國家的主要矛盾在于人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，既然整個國家的社會主要矛盾是定位在發展的不平衡不充分，那么區域的協調發展自然顯得異常重要。在這樣的一個大背景之下，一定會有很多新概念提出來，例如京津冀城市群協調發展、長江經濟帶城市群發展、一帶一路戰略、粵港澳一體化等，國家中心城市也是在這個背景之下提出的，對國家中心城市的認識要放在區域協調發展的層面上來理解，這個課題是非常具有意義和前瞻性的。

未來關于國家中心城市的研究還是要更多地關注服務功能，具體的評價指標能否進一步深化。傳統對國家中心城市的理解主要側重于其經濟功能，特別強調經濟方面的指標，這方面與世界城市研究路徑是一致的。但是中國有自身特殊的國情，有些國家中心城市可能在單項指標上表現尤為突出，這種現象也值得進一步深入分析。所以可以在指標體系的構建上進一步深化，例如從經濟指標進一步延伸到文化指標。但是不管從哪個角度進行評價，國家中心城市的輻射范圍一定是全國性的，目前真正具有國家影響力的城市還是北京和上海，所以國家中心城市未來的發展路徑，如何進一步發揮自身在全國甚至是全球的影響力還是值得探討的。

4 未來的城市不是靠擁有，而是靠鏈接

上海交通大學城市科學研究院學術委員會副主任、南京大學教授高小康認為，在當代社會，我們對于城市的觀念需要轉變。中國從上世紀90年代起開始城市化，當時要建設大都市，2000年以后開始建設后大都市，再到如今的后大都市圈，實際對城市的理解一直在變化。今天談到城市的時候，我們到底談論的是什么，其實是個很復雜的問題，從某種意義上說，更多地只是在談論一個行政概念，這個概念使我們在探討城市的具體特征時有很多困擾。因為很多城市本身沒有辦法放在一個尺度上去比較，城市之間的空間架構和文化生態差異非常之大。但是因為有了行政概念，就可能都把它當作一個中心來看，因為行政是有中心的。行政的高度集中自然會帶來很多管理上的問題，很多城市因此過分的軸心化，造成了很多功能的扭曲，特別是造成后來發展中日趨嚴重的空間剪刀差。

“粵港澳大灣區”概念是2017年提出的，這是一個很好的思路，它有一個很重要的特點——它不是中心化的，它在很多功能上是綿延和鏈接的。當前，從城市或者區域發展的角度而言，需要一個新的都市概念，也需要進一步探討后都市圈的空間架構應該如何形成。未來的城市將不是靠擁有，而是靠鏈接。實際上，“鏈接”、“綿延”的概念使得原來關于城市的概念有了新的轉變，新的城市概念不是建立在行政意義上，而是建立在空間架構和文化生態意義上。

當轉換了空間思路之后，對空間功能就會有新的認識。簡單的說，在后都市圈時代，城市治理的內涵發生了變化，原來比較注重空間的規劃，而現在要面臨的更多是生態治理的問題，包括生活場景，社會交往服務模塊等。它的外延也從原先的物質資源集約到現在的人文資源分形傳播。