對加強中小學校內控制度建設的思考

莊林

財政部、教育部于2012年12月21日聯合發布財教[2012]489號文，其中第十二章財務監督第七十條強調了：“中小學校應當建立健全內部控制制度、經濟責任制度、財務信息披露制度等監督制度，依法公開財務信息”。財政部2015年印發的《關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》，要求單位全面建立、有效實施內部控制，確保內部控制覆蓋單位經濟和業務活動的全范圍，貫穿內部權力運行的決策、執行和監督全過程，規范單位內部各層級的全體人員。單位內控制度是否健全并得到有效執行，直接影響單位財務管理成效。

內部控制的五個目標：合理保證單位經濟活動合法合規、資產安全和使用有效、財務信息真實完整，有效防范舞弊和預防腐敗，提高公共服務的效率和效果。內部控制的應當遵循四個原則：全面性原則、重要性原則、制衡性原則、適應性原則”。中小學校屬于事業單位，應當遵循以上目標和原則。

一、當前中小學校內部控制現狀分析

1. 理解偏差，重視不夠。個別學校認為學校是公益性事業單位，沒有追求經濟效益的目標要求，只要遵紀守法，按部就班做好自己的事情就好了，學校的內部控制不必像企業那么高的要求，思想重視不夠，組織架構不健全，沒有建立完整的內部控制體系。

2. 缺乏針對性和時代性。有的學校照搬上級下發的制度，或從網上下載其他學校的制度，不結合本單位具體情況做必要的補充或修改，即只有規范動作，沒有自選動作，缺乏個性、針對性，與本單位實際情況不相適應。有的學校內控制度幾年不修改，嚴重滯后。十八大以后，中央對公務接待、公務用車、公費出國“三公經費”作了嚴格要求，地方政府在中央指導意見下，也出臺了本地區的管理要求，有的學校沒有根據十八大以后出臺的有關規定及時更新。

3. 制度執行不力，流于形式。表面看內控制度健全，教代會、校監會、經費審查小組等設置齊全，但實際未按制度執行。如項目資金使用未按申報—審批—執行的流程操作，“先斬后奏”現象時有發生；有的學校長期不進行資產清查，造成賬賬不符、賬實不符，特別是近幾年教育規劃布局調整比較頻繁，撤并的學校資產、債務在相關單位之間或上下級之間的交接過程不清晰，可能導致國有資產流失。

二、對中小學校加強內控制度建設的建議

（一）落實一把手負責制

《中小學校財務制度》第二章財務管理體制第五條強調了：中小學校財務管理實行校長負責制。中共江蘇省委教育工作委員會、江蘇省教育廳發布“蘇委教[2017]15號”文“省委教育工委省教育廳關于嚴肅財經紀律進一步加強中小學校財務管理的意見”第一條“落實財務管理領導責任”明確支出：“校長作為學校財務管理第一責任人，要切實擔負起領導責任認真履行職責，帶頭執行法律法規和財務制度，加強學校財務管理，樹立風險防范意識，確保學校資金規范運行”。學校領導必須對財務管理高度重視，親自掛帥，建立健全本單位內部控制組織架構，貫徹內控制度的基本原則，實現內控制度的目標。

（二）貫徹四個基本原則

1. 全面性原則。中小學應當全面控制本單位所有經濟業務，不得遺漏，同時應覆蓋決策、執行、監督的全過程，做到全員參與到本單位的內部控制活動，任何個人不能凌駕于制度之上，也不能游離在制度之外。

2. 重要性原則。在全面性的基礎上，重點關注單位重要經濟活動的重大風險，并采取更為嚴格的控制措施。對“三重一大”事項（重大決策事項、重要人事任免事項、重大項目安排事項和大額度資金使用事項），要實行集體決策或聯簽制度。如學校重大基建工程、大額設備或勞務的采買，大額的專項資金使用等等，要建立專門的財務管理制度，在執行過程中嚴格監督。

3. 制衡性原則。應在單位內部的部門管理、職責分工、業務流程等方面形成相互制約和相互監督。如一把手校長不直接分管人事、財務等工作；申請部門、審批部門、采購部門、監督部門相互獨立，各司其職。以中等職業學校為例，實訓部門需要添置實訓設備，向校行政提出申請；校行政辦公會集體討論決策審批；總務部門按政府采購流程向政府采購管理部門提交采購流程；邀請專業教師代表共同參與招投標及驗收，按程序簽訂采購合同；學校“內監會”全程參與整個采購及驗收過程。

4. 適應性原則。內部控制應當符合國家有關規定和單位的實際情況，并隨著外部環境的變化、單位經濟活動的調整和管理要求的提高，不斷修訂和完善。一是要有個性化，即在嚴格執行上級有關財務管理原則的基礎上，針對本單位實際情況，建立有本單位特色的內控制度。義務教育學校跟非義務教育學校、普通教育跟職業教育，人才培養目標、教學任務、社會功能不同，財務管理制度也應有所區別。普通教育側重于對學生文化知識的培養，而職業教育則更側重于對學生勞動技能的培養。中等職業學校需要配備與專業教學實訓需要相適應的教學實訓設備，硬件投入不同；組織學生參加縣、市、省，乃至國家級的技能競賽，導致職業學校差旅費業務多，費用高，管理難度大；職業學校在對學生進行技能訓練時，還要消耗大量的實訓材料等。因此職業學校在建立內控制度時，就必須突出對學生實訓經費的管控，建立實訓經費管理制度，對實訓耗材、外出集訓及參加競賽的開支等實行統一扎口，規范管理。二是體現時代化。近幾年我國在經濟管理方面的政策、規定是不斷改進、不斷完善的，是動態的而不是靜止不變的，尤其是十八大以來，中央、各地方政府、主管部門對“三公經費”及人員津補貼管理規定不斷更新，如果不注重學習，及時關注新規定，則很容易產生違規行為。單位一把手、分管財務副校長、校監會成員、財務人員等，均要密切關注中央和各級地方政府新出臺的經費管理規定，及時調整更新本單位內控制度。

（三）健全內控組織體系

中小學校應建立以下內部控制組織：校教代會、校行政辦公會、校監會、校經費審查小組。事關學校發展的重大決策，必須經教代會審議通過，如學校發展規劃、人才培養計劃、獎勵性績效工資考核方案等等。行政辦公會對本單位的預算編制、經費收支等活動進行規范性管理。校監會應全程參與“三重一大”事項，校監會應在重要合同、文件，以及大額發票上審核簽字，否則財務部門不得辦理會計業務。學校經費審計小組應定期開展對學校行政、工會、食堂等所有的財務活動進行審計，向校行政及教代會提交審計報告。

（四）運用信息化手段

中小學校應當積極推進信息化建設，對信息系統建設實行歸口管理，在日常辦公、財務管理、資產管理等領域，盡快實施信息化。學校應當在本單位信息化管理系統中嵌入財務活動的流程和措施，實現單位財務活動公開透明化和資源共享，接受全員監督，同時要注意保護信息安全。

內部控制側重于防范風險，但并不排斥提高管理效率。內部控制的目標不是限制或阻礙學校發展，而是促進學校更加健康、有序、快速發展，控制與發展不是相互矛盾的，而是相互促進的關系。內部控制是一項系統工程，需要全員參與，全方位控制，才能緊跟國家政策，管好、用好財政資金，提高資金使用效益，辦好人民滿意的教育。

參考文獻：

[1]財政部，教育部.中小學校財務制度[Z].財教[2012]489號，2012.

[2]財政部.中小學校會計制度（試行）[Z].財會[2013]28號，2013.

[3]財政部.關于印發《行政事業單位內部控制規范（試行）》的通知 [Z].財會[2012]22號，2012.

[4]財政部.關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見[Z].財會[2015]24號，2015.

[5]江蘇省委.省委教育工委省教育廳關于嚴肅財經紀律進一步加強中小學財務管理的意見[Z].蘇委教[2017]15號，2015.

（作者單位：江蘇省如皋第一中等專業學校）