依法構建野生動物及制品專用標識管理制度的思考

李少柯

(國家林業局林產工業規劃設計院，北京，100010)

1 野生動物及其制品利用基本情況和面臨的問題

1.1 野生動物及其制品利用基本情況

在人類社會發展的早期，野生動物及其制品作為人類賴以生存的食物、衣物來源，占有十分重要的地位。隨著畜牧業的出現和擴大，人類對野生動物及其制品的依賴程度逐漸降低，但并未擺脫對野生動物及其制品的利用。即使在科技高度發展的今天，從全世界范圍來看，對野生動物及其制品的利用仍然廣泛存在[1]，例如：利用靈長類進行的藥物安全測試或其他科學研究，將鹿類用作食品原料，將鱷類用作皮具原料，將熱帶鳥類用作觀賞寵物等。

野生動物及其制品利用活動存在其客觀性，一是野生動物兼有生態、資源兩種屬性，并具有自然繁衍、增長的習性，在符合可持續利用條件和要求的情況下采取一律停止利用的措施，不僅是對資源的浪費，還可能導致野生動物種群過度增長、超出環境容量、最終損害自然生態的后果；二是野生動物人工繁育的發展，能夠在不危害自然生態的前提下為利用活動提高資源來源；三是在科學研究、衛生健康、文化傳統等領域對野生動物及其制品的利用具有不可替代性，尚無法采用其他物資替代使用。基于上述原因，國際公約和世界各國均未全面禁止野生動物及其制品利用活動，而是以可持續利用原則為主流對野生動物及其制品利用活動加以指導和規范管理。

我國野生動物種類豐富，對野生動物及其制品利用的歷史較長，涉及科學研究、醫藥、食品、保健品、服飾、傳統文化等諸多領域[2]。以往我國利用的野生動物資源，主要來源于野外，直接影響到自然生態平衡與健康，特別是在野外資源總量嚴重不足的情況下，這一問題日益嚴峻。針對上述情況，多年來我國大力發展野生動物馴養繁殖，實施以利用野外資源為主向利用人工繁育資源為主的戰略轉變，逐步改變了依賴野外資源的現狀，現階段我國利用的野生動物及其制品主要為合法人工繁育或合法進口來源，如梅花鹿(Cervusnippon)、東北林蛙(Ranadybowskii)、虎紋蛙(Hoplobatrachuschinensis)、毛皮野生動物、實驗靈長類、鱷類、龜鱉類等；也有少量為依法獵捕來源或歷史庫存原料。通過上述繁育利用活動，在堅持生態優先的前提下，不僅維護了科學研究、醫藥衛生、文化傳統、社會經濟等對野生動物及其制品的合理需求，并在不少區域對當地經濟、農民增收發揮了十分顯著的積極作用。

1.2 野生動物及其制品利用存在的問題

由于野生動物及其制品的利用與野生動物保護關系十分密切，為有效防范野生動物及其制品利用管理對野外種群可能造成的危害，我國在1989年《野生動物保護法》實施后，依法對野生動物經營利用建立了分級實施行政許可的管理制度，并建立了公安、海關、工商和野生動物主管部門依法定職責分別查處非法經營、走私野生動物及其產品的執法監管體制[3]。特別是近年來不斷探索和完善監管手段，規范野生動物人工繁育，促使國家重點保護野生動物種群呈現穩中有升的良好態勢，人工繁育野生動物種類不斷增加、規模日益擴大，對野生動物非法貿易的打擊力度明顯增強，取得顯著成效，但從以往保護執法情況來看，對野生動物及其制品利用活動的監管一直面臨一些問題和困難，主要體現在以下方面：一是合法來源的野生動物及其產品與非法來源的野生動物及其產品在市場上難以甄別。這使得非法來源的野生動物及其產品混入合法流通渠道“有機可乘”，執法工作中常常因無法確認其來源的合法性而陷入困境。二是資源消耗量難以得到有效管控。有的從業單位或個人超出許可數量出售、利用野生動物或其產品，導致資源過度消耗。三是執法監管能力較為薄弱。野生動物及其制品種類繁多，涉及面廣，并且對不同種類野生動物及其制品的管理政策各有側重，對執法監管人員的鑒別能力、專業知識和政策水平提出了很高要求。但現實情況是，公安、海關、工商等承擔相應執法職責的部門，同時還承擔著極為繁重的社會管理任務，難以對其執法人員進行系統、全面的野生動物保護管理知識的培訓教育，導致對野生動物及其制品利用活動的監管能力參差不齊，總體上較為薄弱，難以從根本上遏制野生動物非法貿易現象。四是公眾對野生動物及其制品利用活動的認識不一。由于合法來源的野生動物及其產品與非法來源的野生動物及其產品在市場上難以甄別，公眾常對有的野生動物制品可以合法利用而有的又要嚴厲打擊難以理解，對依法獲得許可的野生動物利用活動進行舉報的情況時有發生，甚至誤解為野生動物主管部門履職不當或存在包庇、縱容、執法犯法等腐敗問題，導致認識出現各種分歧和爭議。

2 國內外實行野生動物及其制品專用標識管理情況和成效

2.1 國內外實行野生動物及其制品專用標識管理情況

由于野生動物同時兼有生態、資源兩種屬性，在既不宜全面禁止野生動物及其制品利用活動，又必須實施嚴格監管的情況下，一些發達國家和國際公約先后引進標識措施作為重要的監管手段之一。例如：美國對合法獵捕的鳥類，要求一律加載聯邦魚和野生動物管理局委托機構發放的標記物后方可運輸，否則一律按非法獵捕來源懲處；《瀕危野生動植物種國際貿易公約》(CITES)先后通過多項決議，要求對鱷魚皮張、同一物種中不同種群分別列入附錄Ⅰ或附錄Ⅱ的野生動物及其制品、捕養所獲由附錄Ⅰ降為附錄Ⅱ的野生動物及其制品等，須加載標識后方可進出口。

我國于2003年開始對野生動物及其制品進行標識管理試點，要求對納入標識管理范圍的野生動物或其制品，須加載“中國野生動物經營利用管理專用標識”后方可進入市場流通。該項試點的第一批制品是山東張裕集團股份有限公司生產的“三鞭酒”、“三鞭丸”和海南椰島集團總公司生產的“鹿龜酒”[4-5]。其后，標識管理試點范圍不斷擴大，到新修訂的《野生動物保護法》發布實施前，列入標識試點范圍的野生動物及其制品擴展含野生動物成分的保健品、藥品、食品、工藝品、標本、皮具和樂器，涉及千家企業以上，野生動物制品近300種[6-7]。

2.2 標識管理制度對強化野生動物及其制品利用監管積極作用

綜合上述國內外實行野生動物及其制品專用標識管理情況，該制度對強化野生動物及其制品利用監管具有十分明顯的積極作用，主要體現在以下幾個方面：一是有效強化對資源消耗總量的調控手段。采用標識管理和定點管理措施，野生動物主管部門可以依據資源狀況，限定發放專用標識的數量和限定定點經營場所的數量，達到控制經營利用規模的目的，最終實現對資源消耗總量的有效調控。二是極大提高執法效力。采取標識管理措施，執法機關可以直觀將合法來源的野生動物或其產品與非法來源的野生動物或其產品予以甄別，降低了對執法人員專業知識和鑒定能力的要求，極大減少了執法過程中取證、鑒定等方面的困難，有利于加大對非法經營利用活動的打擊力度。三是可明顯簡化合法經營活動的行政管理程序。在市場經濟條件下，野生動物及其制品經營利用活動涉及批發、運輸、零售等諸多環節，如果均采取“一事一批”的做法，從業者不僅將面臨繁復的行政許可程序，野生動物保護主管部門的行政管理事務也將極為繁重，還難以達到市場對時效的要求。采用標識管理措施，加載標識的野生動物制品可憑標識運輸、銷售，實際上簡化了行政許可的環節和程序，提高了從業者自主經營權和時效，對合法經營活動具有正面的積極作用。四是有利于提高社會公眾的認知度和發揮社會公眾的監督作用。采取標識管理措施后，配合加強正面宣傳，可以促使公眾認知加載標識的野生動物及其制品的合法性，增強公眾消費該制品的信任度，并便于公眾對非法出售的野生動物及其制品加以甄別，引導其自覺抵制、舉報非法出售、利用野生動物及其制品的活動，更有效地鼓勵社會公眾參與到打擊非法經營活動的行動中來，壯大保護力量。

3 實行野生動物及其制品專用標識管理的基本要求和基本性質

從國際上實行野生動物及其制品專用標識管理和國內開展標識試點的成效來看，野生動物及其制品專用標識作為宏觀調控資源消耗、有效區分野生動物及其制品來源合法性的監管手段得到普遍認可。正是基于這一廣泛共識，新修訂的《野生動物保護法》遵照“保護優先、規范利用、嚴格監管”的原則，將野生動物及其制品專用標識增設為一項新的法律制度，在新法第二十七、二十八、三十三、三十九、五十五條做出了系列相應規定，其基本要求主要包括：一是原則性規定了實行專用標識管理的對象，是列入國務院野生動物保護主管部門規定范圍的國家重點保護野生動物及其制品，以及列入《人工繁育國家重點保護野生動物名錄》的野生動物及其制品；二是專用標識可作為合法出售、購買、利用、運輸、攜帶、寄遞野生動物及其制品的憑據；三是通過專用標識管理制度，必須實現對野生動物及其制品來源的可追溯性；四是使用專用標識的數量，須與批準或核驗出售、購買、利用的野生動物及其制品的數量相一致；五是禁止偽造、變造、買賣、轉讓、租借專用標識；六是對出售、購買、利用、運輸、攜帶、寄遞野生動物及其制品過程中應當使用專用標識但未取得或未按規定使用專用標識的行為，按違法行為進行懲處；七是授權國務院野生動物保護主管部門對實行野生動物及其制品專用標識的范圍和管理辦法作出規定[7]。

上述法律規定和基本要求，實際上從法律層面明確了野生動物及其制品專用標識的基本性質，是國務院野生動物保護主管部門的官方標識，任何單位和個人在未獲得授權的情況下不得擅自生產、制作、發放、使用該標識，并可用作保護管理、執法等工作的法律依據，具有與其他行政管理證件或文書相同的法律效力。

4 構建野生動物及其制品專用標識管理制度的建議

雖然新修訂的《野生動物保護法》從法律層面明確了實行野生動物及其制品專用標識管理的系列要求，但由于人類利用野生動物及其制品活動涉及科學研究、科普教育、衛生健康、文化傳承等諸多領域，其監督管理涉及行政許可、市場及運輸檢查、評估核驗等諸多環節，并且由于野生動物種類繁多、資源狀況不一，對其利用活動的管理要求也各不相同，情況十分復雜。因此，要把法律的原則性要求轉變為具有可操作性的管理措施，還必須依法由野生動物保護主管部門制定具體的管理辦法，明確管理范圍，設定野生動物及其制品專用標識的式樣和制作、發放、核查等系列管理程序和要求，確保管理目標的實現。按照上述思路，現就構建野生動物及其制品標識管理制度提出建議如下。

4.1 依法制定和發布野生動物及其制品專用標識管理辦法

依法制定和發布野生動物及其制品專用標識管理辦法，既是《野生動物保護法》賦予國務院野生動物保護主管部門的職責，又是將法律原則性要求轉變為可操作性管理措施的必由之路。國務院野生動物保護主管部門依法制定和發布野生動物及其制品專用標識管理的部門規章，首先應當申明該專用標識為官方標識的性質，嚴禁擅自制作、發放和使用該專用標識的行為；其次，應當明確該專用標識的法律效力，說明憑標識出售、購買、利用、運輸、攜帶、寄遞野生動物及其制品的法律效力，并對標識式樣、制作、發放、核查等管理程序、技術細節作出細化規定。只有在依法制定和發布這一部門規章后，各級野生動物主管部門和執法監管部門才能依章辦事、規范行政，才能將這一制度落到實處。

4.2 分級對野生動物及其制品標識范圍實行動態管理

按照《野生動物保護法》的規定，國務院野生動物保護主管部門只能對國家重點保護野生動物及其制品標識范圍作出規定。但《野生動物保護法》要求保護的野生動物不僅僅是國家重點保護野生動物，還包括地方重點保護野生動物和有重要生態、科學、社會價值的陸生野生動物(合稱非國家重點保護野生動物)。從現階段我國野生動物保護實際情況來看，亂捕濫獵濫食、違法經營非國家重點保護野生動物現象時有發生，仍然是自然生態和野生動物種群面臨的一大嚴重威脅，甚至導致一些非瀕危物種種群逐步下降、陷入瀕危境地。為有效遏制這一趨勢，建議省、自治區、直轄市人民代表大會或者其常務委員會在制定地方重點保護野生動物和其他非國家重點保護野生動物管理辦法時，一并將非國家重點保護野生動物及其制品列入標識管理范圍，有效防止因對非國家重點保護野生動物及其制品管理不到位造成種群下降、瀕危物種日益增多等問題。此外，由于野生動物種類繁多，社會經濟活動對不同野生動物及其制品的需求各不相同，且不斷變化，野生動物保護主管部門應加強對野生動物及其制品利用活動的密切監測，當某種野生動物或其制品利用量達到一定程度、可能威脅種群發展時，迅速將其納入標識管理范圍，遏制資源消耗量持續擴大的趨勢。為此，建議對野生動物及其制品的標識范圍可由野生動物保護主管部門根據需要選擇時機單獨予以公布，實行動態管理，確保及時調整。

4.3 專用標識式樣應當具有統一性，但具體使用的每個標識又必須具有唯一性

野生動物及其制品專用標識的式樣原則上應當是一致的，便于公眾和執法監管人員認知。如果該專用標識采用的式樣過多，可能導致公眾或執法監管人員難以一一了解，甚至與其他商標混淆。即使是對地方法規列入專用標識管理的地方重點保護野生動物或其他非國家重點保護野生動物及其制品，建議國務院野生動物保護主管部門在規章中授權使用全國統一的標識式樣，確保其可憑標識在全國范圍內流通，避免上述野生動物及其制品出售、運輸和執法監管的地域性限制，維護合法流通渠道的順暢。在對野生動物及其制品專用標識采用統一式樣的同時，實際使用的標識上還應當注明該貨品名稱、獨立編號或采用二維碼等其他標注技術措施，還應當具有必要的防偽手段，確保該標識的唯一性，實現對野生動物或其制品的可追溯性和對資源消耗量的可控性，防止標識的替代、重復使用，否則就難以達到資源消耗量管控和來源追溯的目的。例如：如果用于鹿類制品的標識與用于蟒皮制品的標識無法區分，或者不同企業生產的蟒皮制品使用的標識無法區分，非法生產蟒皮制品的企業就可能把鹿皮制品標識或其他企業的蟒皮制品標識加載到其非法生產的蟒皮制品上，造成非法制品借合法渠道混入市場的后果，也將增加執法機關查處這一違法行為的難度。

4.4 專用標識的發放應當與行政許可或核驗等行政管理行為緊密結合

對獲行政許可后方可出售、購買、利用的野生動物及其制品，應當在予以行政許可后按許可的數量發放專用標識；對《人工繁育國家重點保護野生動物名錄》所列野生動物及其制品，經省級野生動物保護主管部門或其委托的機構核驗后，按核驗的數量發放專用標識。此外，有許多野生動物制品為耐用品或長期收藏品，如蟒皮二胡、鱷魚皮具屬于耐用品，標本等屬于長期收藏品，很多單位或個人以前合法獲得上述物品時尚沒有建立標識管理制度，自然其擁有的上述物品也沒有加載專用標識，但這些單位或個人還可能存在繼續使用、陳列、運輸、攜帶、寄遞這些物品的合理需求，應當建立對上述物品的核驗、發放專用標識的管理程序，堵住管理漏洞，形成周密、完善的管理體系。

4.5 明確對專用標識執法查驗的分工職責

國家建立野生動物及其制品專用標識管理制度的核心目的之一，是提高對野生動物及其制品出售、購買、利用和運輸、攜帶、寄遞等活動的執法監管效率。由于《野生動物保護法》第三十四、四十八、五十五條明確由縣級以上人民政府野生動物保護主管部門和其他有關部門按照職責分工對不同環節進行監督檢查，因此，構建野生動物及其制品專用標識管理制度還應當進一步細化各執法監管部門實施專用標識查驗的分工職責，具體內容應當包括：一是明確各執法監管部門實施專用標識查驗的環節及職責，例如：工商部門應當在野生動物及其制品出售、購買、利用、運輸、寄遞等環節進行查驗，還應當明確運輸、寄遞企業及其主管部門對應當加載但未加載標識的野生動物及其制品負有拒絕運輸、寄遞和協助執法調查的義務；二是實施野生動物及其制品專用標識查驗，應當是列入專用標識范圍的野生動物及其制品，對不屬于標識范圍的野生動物及其制品則不應把標識查驗作為執法檢查的內容；三是實施野生動物及其制品專用標識查驗，還必須檢查貨物信息是否與專用標識標注的信息相一致，對相關信息不一致的，應當按照《野生動物保護法》第四十八條的規定予以懲處，確保專用標識管理制度在實際工作中得到準確地貫徹執行。此外，野生動物保護主管部門還應當建立野生動物及其制品標識管理信息系統，及時發布野生動物及其制品標識情況，供執法機關和社會公眾查詢，便于執法監管和公眾監督。

4.6 妥善解決專用標識的成本問題

野生動物及其制品專用標識的實施，必然面臨標識制作的成本問題。對這一問題，理論上有兩種選擇：一是由政府財政承擔，其中國家規定列入標識范圍的野生動物及其制品的專用標識成本由中央財政承擔，地方規定列入標識范圍的野生動物及其制品的專用標識成本由地方政府財政承擔；二是由利用野生動物及其制品的單位或個人承擔。比較上述兩種方案，考慮到后者是資源利用的直接受益方，并且在市場經濟條件下由后者對專用標識成本進行監督也更為合理。此外，由于野生動物及其制品年利用量較不穩定，難以準確預估，但政府財政預算須提前一年核算，一旦出現利用量增長、專用標識實際需要數量超出預期的情況，就可能導致標識制作陷入停頓、對合法利用野生動物及其制品活動造成不當影響等情況。為此，建議專用標識成本由利用單位或個人根據其專用標識使用數量承擔為宜。

全面、系統建立野生動物及其制品專用標識管理制度的同時，要切實加強對執法監管人員的專業培訓，促進執法監管人員準確理解相關要求，在資源利用管理和監督檢查各個環節把專用標識措施執行到位，有效提升執法效力；還要加強對公眾的宣傳教育，引導公眾了解經營應當加載但未加載專用標識的野生動物及其制品的非法性質，告誡公眾自覺拒絕購買，并鼓勵公眾及時舉報違法活動信息，專用標識管理措施對打擊野生動物非法貿易的積極作用才能得到充分發揮。