晚清“外重內輕”政治格局對中國早期現代化的影響

李有福 李新文

摘要：晚清以降，隨著地方督撫勢力的崛起，清王朝中央與地方權力逐漸形成了“外重內輕”的政治格局。在這一政治格局之下，崛起的地方督撫勢力憑借其對地方的掌控引領了洋務運動和清末新政的開展，成為晚清現代化運動的重要推動力量。但是“外重內輕”政治格局也使現代化改革的成效大打折扣，一方面清朝中央政府與地方督撫的權力斗爭給現代化運動帶來很大約束和破壞，另一方面在缺乏中央統一領導的情況下，地方督撫各自為政，各地現代化推進程度不一，實施效果亦良莠不齊。

關鍵詞：外重內輕 現代化 地方督撫

中圖分類號：K203 ?文獻標識碼：A ?文章編號：1009-5349（2018）22-0223-02

一、晚清“外重內輕”政治格局的形成

太平天國運動導致了晚清政府國家權力架構的變化。軍事上，地方督撫各募勇營，自選將領、自招兵弁，開始掌握軍權;財政上，各省統兵大臣和督撫就地籌餉、征收厘金，開始控制地方財政;用人權上，督撫不僅自主任命下屬官員，還可保舉他人擔任巡撫、提督、布政使、按察使等軍政要職。就這樣，以曾國藩、李鴻章、左宗棠為代表的地方督撫勢力崛起，形成了湘軍集團及其內部分化而來的淮軍集團、楚軍集團等。清王朝權力重心由中央下移地方，逐漸形成中央與地方“外重內輕”的權力格局。

二、“外重內輕”政治格局對中國早期現代化的推進

從宏觀層面來看，中國的早期現代化經歷了從向西方學習器物到向西方學習制度的兩個階段，洋務運動代表了學習器物的層次，戊戌變法和清末新政則代表了學習制度的層次。可以說，這兩個階段現代化的推進都與代表地方勢力的督撫有著密切的關系。

洋務運動是清政府主導下開展的，但其實際著手操辦者則是以曾國藩、李鴻章、左宗棠為代表的地方督撫勢力。洋務運動第一階段建立的較有影響力的現代化軍事工業中，江南制造總局、天津機器局、金陵機器局為李鴻章創辦，福州船政局為左宗棠創辦，湖北槍炮廠為張之洞創辦;洋務運動第二階段開辦的較有影響力的民用企業中，輪船招商局、開平礦務局、電報總局和上海機器織布局為李鴻章創辦，漢陽鐵廠和湖北織布局為張之洞創辦，蘭州織呢局為左宗棠創辦。這些新式企業的建立標志著中國現代化的起步，還中國現代化打下了一定的基礎。

庚子事變后，以張之洞、袁世凱為代表的地方督撫地位驟然上升，推動清政府在實質上開啟了政治制度層面的現代化改革。首先，參與規劃設計了新政的實施方案。1901年1月清廷頒布變法上諭，張之洞、劉坤一的《江楚會奏變法三折》，基本上成為日后清末新政的實施大綱。其次，在地方督撫的不斷奏請之下，清政府一步步展開現代化的制度改革。如：1906年9月，清廷宣布預備仿行立憲，是在袁世凱、周馥、張之洞等奏請下促成;1907年9月，清廷下詔設立資政院以為建立議院做基礎和準備，是對岑春煊和袁世凱之奏議的采納等[1];最后，地方督撫還直接參與和領導新政，袁世凱的作為尤其突出，1901年11月，袁世凱就任直隸總督兼北洋大臣以后，在其所統轄的直隸—北洋區域大力推行現代化改革，取得了巨大成效;1907年，袁世凱轉任軍機大臣兼外務部尚書，進入清政府的軍政中樞，與同時進入軍機處的張之洞相互配合，共同領導和推進了晚清政治改革的深入開展。[2]

三、“外重內輕”格局下由地方勢力主導現代化改革的不足

地方督撫勢力借助其在“外重內輕”格局下獲得的權力推動中國邁開了早期現代化的步伐，取得了十分巨大的成就。但是，“外重內輕”下開展現代化運動，其弊端亦是十分顯著的，主要有以下幾點：

第一，中央與地方之間的權力斗爭削弱了現代化改革的成效。比如在洋務運動中，以倭仁、徐桐為代表的頑固派制約洋務派;在清末新政中，以瞿鴻禨、岑春煊等人制約袁世凱等。這些都給地方督撫的現代化改革帶來諸多約束和掣肘，使現代化改革的成效大打折扣。再如新政官制改革時期，清政府企圖借官制改革加強中央集權，削弱地方督撫的權力，從而“大權統于朝廷”;而地方督撫反而進一步擴大自己的權力。因此，在官制改革過程中，清廷更重視地方官制改革;而地方督撫則更重視中央官制改革，比如袁世凱力主建立責任內閣，就是企圖通過設立新內閣控制立憲的領導權，鞏固和擴大北洋勢力。結果，中央層面，清廷為防止大權旁落，未同意設立責任內閣，而地方層面，由于多數督撫的抵制，新頒地方官制變動的主要是“司道階層”，其上的督撫和其下的府州縣都保持原狀，沒有變化。[3]

第二，中央政府對現代化改革領導的缺位導致地方督撫在主持現代化改革過程中缺乏統一指揮，各自為政，改革步伐并不一致，實施效果也良莠不齊。比如，洋務運動中各省興辦的新式企業的命運與其承辦督撫有著密切的關聯，1889年張之洞（時任兩廣總督）在廣州籌辦槍炮廠，不久之后他要調任湖廣總督，結果槍炮廠也跟隨他遷至武漢（即后來的漢陽兵工廠），而不能就地由繼任兩廣總督續辦。[4]在經濟上，督撫不僅支配著由自己自主征收的厘金，還經常截留原本應上交中央戶部的地丁、關稅、鹽課等項稅收。[5]這就導致相當一部分的地方收入不能上繳國庫，進而限制了清政府對開展新政的財政支持。

第三，即使是思想開明的地方督撫，也未能樹立起真正意義上的現代化思想，大多采用實用主義的態度。洋務運動中，他們以“中體西用”為指導思想推進現代化，意圖在不觸及中國傳統制度的前提下單純引進西方技術。甲午戰爭后，地方督撫這才意識到改革政治體制的必要性，開始倡導立憲，但即便如此，他們對西方政治制度的認識和學習程度依然有很多缺陷。比如張之洞反對設立高等審判廳專司案件審理這一可以促進司法獨立的改革舉措，他的理由竟然是實行司法獨立會導致有人借西方法律放縱革命黨人。[4]

第四，雖然督撫勢力對現代化改革的推動起著重要的作用，但他們自身在某種程度上也是現代化改革的一種障礙。作為地方政權的掌控者，地方督撫推進現代化的一個重要目的在于充實自身實力，如果這一過程反過來威脅到自身的權力，他們是絕不會容忍的。如清廷預備立憲時期，督撫率先向朝廷提議設立諮議局，后又為籌辦諮議局籌措經費，還督促其下屬的府州縣落實諮議局的各項籌備工作，為諮議局的建立出力甚多。但是，在大多數督撫眼中，諮議局不過就是一個民意征詢機構而已，而掌管諮議局的立憲派士紳則希望借助諮議局參與政事，這就會對督撫手中的權力造成制約，從而引起了督撫的忌諱，導致二者間沖突不斷。[6]

四、結語

綜上所述，晚清“外重內輕”格局的形成為中國早期現代化的開啟和發展起到了一定的作用，從中崛起的地方督撫勢力借助對地方的控制推動了晚清中國早期現代化事業的進程，取得了不少成就。但是“外重內輕”政治格局也使現代化改革的成效大打折扣，一方面清朝中央政府與地方督撫的權力斗爭給現代化運動帶來很大約束和破壞，另一方面在缺乏中央統一領導的情況下，地方督撫各自為政，各地現代化推進程度不一，實施效果亦良莠不齊。不難看出，引領全國走上現代化的正軌，一個具備現代化眼光、能夠積極全面推進現代化的強有力的中央政府是一項必不可少的條件。

參考文獻：

[1]劉碩.地方督撫與清末預備立憲[J].河北學刊，1996（5）.

[2]張華騰.袁世凱與清末新政[J].歷史教學，2014（4）.

[3]謝霞飛.清末督撫與官制改革[J].湖北大學學報（哲學社會科學版），1996（3）.

[4]朱蔭貴.中國早期現代化：與日本的比較[J].中國社會科學，2016（9）.

[5]楚雙志.晚清中央與地方關系演變史綱[M].北京：中共中央黨校出版社，2006：78.

[6]李振武.清末督撫與諮議局的設立[J].廣東社會科學，2012（2）.

責任編輯：楊國棟

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