地方政府債務管理的國際經驗及借鑒

杜浩鵬

摘要：地方政府債務隱藏的風險已成為制約我國經濟社會健康發展的重要因素，建立政府債務制度體系成為我國重要的現實問題。國外有豐富的地方政府債務管理經驗值得我國借鑒，本文借鑒了國外政府在運營管理、風險控制等方面的做法，并提出完善我國地方政府債務管理的制度建議。

關鍵詞：地方政府債務；國際借鑒；制度建議

地方政府債務雖然在支持經濟建設中發揮了重要作用，但其隱藏的風險已成為制約我國經濟持續健康發展的重要因素（黃國橋等，2011）。如何建立與經濟體制相適應、規范高效的地方政府債務制度體系，是當前我國社會經濟的重要現實問題。國外有豐富的地方政府債務管理經驗值得我國借鑒。本文通過考察海外國家在地方政府債務運行規則、風險控制等方面的具體做法，提出了完善我國地方政府債務管理的制度建議。

一、地方政府債務管理的國際借鑒

（一）規范的地方政府債務運行規則

從舉債權來看，一些國家地方政府如美國、法國、新西蘭等，舉債額度完全由自行確定，而另一些國家地方政府如日本、印度、阿根廷等，舉債需由上級部門授權或批準。從舉債方式來看，發達國家金融市場體系更為健全，相對傾向于通過發行債券或銀行借款舉債，如美國、法國，發展中國家更傾向于由中央政府提供長期貸款。從用途來看，除短期債務外，大多數國家地方政府舉債只能用于公益性和基礎性的資本支出（宗正玉，2012）。

規模控制是大部分國家地方政府債務管理的重要方式，主要可劃分為兩類方式。需求層面的控制主要指通過負債率、新增債務率、債務依存度等約束指標對地方政府進行舉債行為的約束。波蘭的《公共財政法》中規定只有在地方政府負債率（債務總額和擔保債務/GDP）小于50%時才允許新增債務（薛軍等，2015）。供給層面的控制主要是對地方政府債務的資金提供方進行約束。巴西則規定地方政府債務余額與銀行凈資產的比值須小于45%時，銀行才可向地方政府提供貸款。

在管理機構方面，多數國家設立了專門管理機構管理地方政府債務，機構設置主要有兩種：一是部門國家設置財政部下屬債務管理專門機構，如法國、英國、澳大利亞等，或由財政部相關部門管理，如加拿大、南非等；二是設置獨立于財政部的專門管理機構，但相關債務情況需要向財政部匯報，如美國、日本。

（二）嚴格的地方政府債務風險控制

在地方政府債務預算方面，一些海外國家政府預算實行全預算管理，政府舉借的債務無論是銀行借貸還是發行債務都用于公共財政支出，并由財政收入償還（王立國等，2014）。如南非的《市政財政管理法》中規定，地方政府的債務收支必須納入財政預算，根據風險程度對債務項目進行分類和預算管理。澳大利亞規定地方政府要向借款委員會提出下一年度的融資需求。

在地方政府債務指標方面，負債率、債務負擔率、債務依存度等指標為大多數國家采用（羅志紅等，2012）。國際公認的負債率（年末債務余額和當年GDP 的比值）警戒線為20%，美國和加拿大分別為13%-16%、25%。美國和哥倫比亞的債務負擔率（年末債務余額和當年財政收入的比值）警戒線分別為90%-120%、80%。地方政府債務風險監測亦成為化解地方債務潛在風險的重要手段。如美國哥倫比亞地方政府建立紅綠燈機制來監控地方政府債務風險。如果地方政府陷入紅燈區范圍（償債能力指標大于80%或流動性指標超過40%），將被禁止新增債務。

完善的信用評級和信息披露體系為地方政府債務風險管理提供基礎性條件（羅玨，2013）。如美國政府引入菲奇、標準普爾和穆迪等著名評級公司的評級，并將結果公之于眾。澳大利亞要求地方政府不僅披露直接債務，還需要公開或有債務。各州政府定期向舉債委員會提交籌資和平衡規劃，進行季度報告和年度報告等。

為緩解地方政府償債壓力和風險，多數國家建立了償債準備金制度。償債準備金的來源主要有三種。首先是發行債券的溢價收入和投資項目收益等，如美國。其次是地方政府的撥款及地方基金或者資產的抵押款，如南非、新西蘭等。最后是安排一定比例的預算內收入用于償還債務，如日本、英國等。

此外，一些國家針對地方政府債務管理中存在的問題建立了相應的問責機制。如巴西的《財政責任法》中規定對不盡職的地方政府責任人進行相應的人事處罰，對嚴重的失職行為，給予處罰金、革職、禁止在政府部門工作等相應處罰。

二、地方政府債務管理的制度建議

（一）地方政府債務的運行規則

在立法規范方面，目前我國政府債務管理立法相比發達國家嚴重滯后，必須先抓好政府債務管理法制建設：一是盡快完善《預算法》、《擔保法》等地方政府債務相關法律，避免地方政府采取變通方式舉債進而滋生融資亂象；二是積極廣泛借鑒國際經驗，制定規范地方政府債務行為的專門法律，進一步對舉債權限、風險控制、危機處理等作出法律層面的明確規定。

在債務規模控制方面，借鑒日本、巴西、波蘭等國家經驗，我國可構建一套完善的地方政府債務指標體系，對地方政府債務實行總量控制。此外，銀行對地方政府提供的貸款需進行嚴格的審查和規模控制，避免銀行對地方政府過度放貸引發系統性風險。

在債務管理機構方面，目前我國在財政部預算司下設立政府債務管理處，但是在地方層面，我國尚未建立地方政府債務的統一管理部門。參考國際經驗，可以考慮在省及以下地方政府設立專門的地方政府債務管理機構，加強本地區政府債務工作的統一管理。

（二）地方政府債務的風險控制

在債務預算制度方面，首先，應科學合理界定地方政府債務，所有地方政府直接債務需納入政府財政預算，所有或有債務需納入表外管理，地方政府融資平臺債務需納入預算管理監控，定期統計各級地方政府債務；其次，推進政府會計制度改革，引入權責發生制反映未來的財政支出，真實地反映政府資產與負債情況。

在債務風險預警方面，目前我國的地方政府債務風險預警機制還相對匱乏。基于國際經驗和我國地方政府債務實際情況，可選取適當的預警警戒指標建立債務風險預警體系，及時識別各類債務風險，并向地方政府提供及時完善的債務風險預警信息。

在信用評級制度方面，首先，積極拓寬信用評級機構來源，將國外著名評級機構引入地方政府信用評級體系中，提高地方政府信用評級的公正性、獨立性和公信力。其次，由于目前地方政府信用評級主要由地方政府付費，在一定程度上有礙評級結果的獨立性，可以改為由中央政府統一承擔評級費用，使評級結果更加公正。

在信息披露制度方面，要建立地方政府主動公開債務信息的機制，使地方政府債務接受上級部門和社會公眾的監督。根據國外經驗，公開的信息應包括政府預算涉及到的各類信息，如預算的制定、執行、調整和決算等，并應單獨制定地方政府債務報告體系，不定期公布地方政府債務信息。

在償債準備金制度方面，目前世界上較多國家已經建立起償債準備金制度。因此我國有必要借鑒這一制度，引導地方政府建立償債準備金。準備金的來源可包括財政預算撥款、投資建成項目后的收益、納入財政預算的政府基金等。

在問責機制方面，首先是要把地方政府債務情況納入政府官員經濟責任范圍，將地方政府債務結果作為考核領導干部的重要指標。其次是對于未按法律法規規定借債、騙取債務資金、挪用償債準備金或政府債務資金等違法行為，依法追究責任人的行政甚至刑事責任。

參考文獻：

[1]黃國橋，徐永勝.地方政府性債務風險的傳導機制與生成機理分析[J].財政研究，2011 （09）：2-5.

[2]羅志紅，朱青.地方債務風險化解的國際經驗：比較與借鑒[J].經濟研究參考，2012 （52）：72-78.

[3]羅玨.借鑒國際經驗強化地方政府債務融資風險管理[J].西南金融，2013 （07）：40-43.

[4]王立國，董微微.中外地方政府債務管理比較研究[J].城市問題，2014 （06）：73-78.

[5]薛軍，聞勇.地方政府債務管理：模式選擇與制度借鑒[J].當代經濟管理，2015，37 （02）：87-93.

[6]宗正玉.國外地方政府債務管理的基本情況[J].財政研究，2012 （09）：63-65.