激活存量資金，提高財政資金使用效益的思考

彭艷

摘要：基于國務院相關文件，為實現(xiàn)政府的相關要求，各級各部門，其中包括縣財政局，均致力于強化整合財政專項資金，通過采取一系列的措施，激活存量資金，提升財政資金的使用效益，將財政存量資金的盤活成為一種財政“新常態(tài)”。本研究從縣級財政存量資金的主要構成視角出發(fā)，對存量資金產(chǎn)生的根源進行深入剖析，并基于所存在的問題進行系統(tǒng)性思考，提出相應的對策建議。

關鍵詞：存量資金；財政資金；使用效益

一、存量資金產(chǎn)生的根源

如何高效激活存量資金，提升財政資金的使用效益，這一問題的解決，需要從存量資本的產(chǎn)生根源開始著手。其根源涉及到多個方面，本研究致力于尋找最為關鍵的原因。

（一）體制不健全

存量資金的存在，在一定程度上是源于相關的體制不健全，具體體現(xiàn)在轉移支付制度、預算體系以及預算管理等方面。首先，政府之間在公共事務與服務中所承擔的任務與職責劃分不明確，尤其是在支出方面，同時，轉移支付的相關制度不夠完善。具體來講，地方政府相關財政體制改革不到位，地方大多數(shù)本應承擔的任務與職責需要上級的轉移支付進行財政支持。再加上轉移支付制度的不健全，導致部分專項資金的累積性結存。這種現(xiàn)象在基層財政部門更為顯著。其次，所制定的預算體系不完善。地方部門長期使用一般公共預算。這會在一定程度上使得政府性基金預算中專項用途的收入不能得到很好的統(tǒng)籌安排，進而導致不同領域、項目的資金情況結構性失衡，部分短缺、部分富余的現(xiàn)象層出不窮。值得關注的是，政府性基金預算通常采用的預算管理路徑為“以收定支，轉款專用”，這在一定程度上導致產(chǎn)生大量制度性的結存結轉資金，財政資金使用效益的發(fā)揮受到障礙。最后，預算管理制度的不完善，也是產(chǎn)生存量資金的重要因素。一方面，部分重點支出，采用與GDP、財政收支增幅掛鉤的預算管理方法，在各級政府結構中實現(xiàn)層層達標，這使得在現(xiàn)實運行過程中，不能充分發(fā)揮預算職能，執(zhí)行過程困難重重，產(chǎn)生大量的結轉結余，同時也給政府統(tǒng)籌安排增加了難度。另一方面，預算管理制度中的部分內容不夠嚴謹，如彩票管理方面。

（二）預算實施不合理

在預算實施過程中，在編制與執(zhí)行方面存在諸多的問題，導致財政資金的使用效益低下。一方面，在預算編制過程中，存在方式不科學、不嚴謹，內容不詳細、不全面的問題，難以首先與政策方向、項目計劃實現(xiàn)精準對接。具體來講，預算編制較為粗糙，常常出現(xiàn)申請額度遠大于實際需求的情況。隨著后期實施，預算管理的嚴格性與規(guī)范性加強，反而使得大量的財政資金以結轉結余的方式留存。同時，在預算編制過程中，科學性欠缺的基數(shù)預算法仍被廣泛應用，而績效預算與零基預算等相對科學方法的實施并未達到預期。此外，重大政策的實施及運行不夠穩(wěn)定，公共資源的中期規(guī)劃以及年度統(tǒng)籌規(guī)劃有所欠缺。另一方面，在預算執(zhí)行過程中，資金與項目難以實現(xiàn)精密對接，執(zhí)行效能差。具體來講，在預算執(zhí)行過程中，部分的基建項目在選址、概算調整以及竣工驗收等方面的周期較長，使得基建投資很難按照工程進度完成，進而導致部分的資金結轉。同時，存在部分相關的部門與單位，并沒有認真制定與對待用款計劃，或者沒有按照規(guī)范進行支付申請與撥付預算，進而嚴重影響資金使用效益。

（三）政府管理不到位

財政存量資金的產(chǎn)生，在某種程度上取決于政府的管理不到位。首先，政府出臺重要政策后，相應的預算安排不能實現(xiàn)無縫銜接。各級致力于改革，擬制定與落實重大政策，需要相應的財務預算計劃與之契合。但是，基于多方面原因，部分事項并沒有如期出臺并實施，進而導致之前財政預留的資金形成結存。例如，在事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革過程中，財政預留的資金，需要等到改革實施方案真正出臺并執(zhí)行后才能予以安排與使用，否則，就會導致資金沉淀。其次，政府并沒有嚴格按照相應的法律法規(guī)進行資金管理。現(xiàn)有在預算方面所出臺的法律規(guī)定，針對非稅收入，應及時全部繳入國庫，且在權責發(fā)生制核算、財政借款等方面決不能超出相應的范圍。但是，現(xiàn)實中，各級政府、財務部門等因受到“預算執(zhí)行考核”、“收入考核”等影響，常常依托于財政專戶，將本應繳納預算收入進行截留，并用于調節(jié)年度財政收入；同時，虛假列支常常出現(xiàn)，試圖將大量資金轉入財政專戶，繞過同級人大，動用國庫資金對外借款的違規(guī)行為存在。最后，各部門與單位多以利益為主。預算單位常常會多編預算，寬打窄用，導致產(chǎn)生大量的預算結余。部分部門常常爭取大量的資金，但在預算執(zhí)行的過程中進行縮減使用，最終導致財政資金的大量結余，難以實現(xiàn)較高的資金績效。

二、激活存量資金的措施

基于對存量資金產(chǎn)生根源的深入剖析，本研究有針對性地提出相匹配的解決措施，以求提升財政資金的使用效能。

（一）完善財政體制與預算體系

一方面，健全更加完善的財政體制，并進一步提升財政轉移支付制度的規(guī)范化。著力加強梳理與確定各級政府的事權以及支出責任清單，建立事權與財力相契合的財政體制。同時，重點健全轉移支付體系，確立一般轉移支付的主體地位以及專項轉移支付的輔助作用，爭取形成權責匹配、規(guī)范透明、高效可靠的轉移支付制度。增大一般性轉移支付的規(guī)模與比例，并加大均衡性轉移支付的力度，加快整合與清理專項轉移支付制度，并完善其相關的分配信息公開制度。另一方面，著力于完善預算體系，健全預算制度。對公共財政預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算以及社會保險預算的應用范圍進行進一步的清晰界定，致力于實現(xiàn)四大預算體系的精準鏈接，并為之制定資金預算安排的統(tǒng)籌協(xié)調機制，避免交叉沖突。同時，基于稅費制度的改革，逐步降低直至取消一般公共預算、政府性基金預算中的部分專項收入。此外，源于各種不可控因素，滾動預算及相應的平衡機制值得有效使用。通過推行跨年滾動預算，實現(xiàn)項目的滾動管理，并完善相應的項目預算體系。

（二）完善預算編制與執(zhí)行

首先，加強預算編制的科學嚴謹性、可執(zhí)行性與彈性。一方面，著力加強預算編制與項目計劃的彈性鏈接。加強項目管理的，針對當年擬實施的項目，進行可行性評估、招標投標、政府采購等前期準備工作，確保預算編制的準確性。另一方面，針對預算編制的完整性，細化預算，明晰項目實施具體安排與進度，控制代編預算。此外，針對當年預算執(zhí)行與下年預算安排相結合的機制。其次，提升過“緊日子”的意識，從緊編制預算并嚴格執(zhí)行預算，清理整頓激活財政存量資金財政專戶，規(guī)范財政資金調度，致力于調整與優(yōu)化財政的支出結構。嚴格控制新存量，同時，針對當年確定無法實施的項目，按照規(guī)定程序進行實時的預算調整，爭取實現(xiàn)資金調劑，調配至當年急需的其他項目。最后，借助發(fā)揮資金的集聚效應，將性質類似、用途相仿、使用分散的專項資金進行捆綁使用，以著力解決重大項目建設等方面的資金瓶頸。加強財政專項資金的管理，針對財政投資評審與資金績效評估，制定相應的資金管理辦法，清理預算單位結轉結余資金，并將結余資金收回縣級預算，統(tǒng)籌安排用于其他的同類項目。

（三）提升政府管理與法律意識

一方面，政府應致力于實現(xiàn)重大政策與財政預算的精準鏈接。政府加強與財政部分的信息溝通，在編制年初預算過程中，對與預算相關的重大事項進行系統(tǒng)性的詳細說明；在預算執(zhí)行過程中，針對需要進行預算調整的，在預算調整方案中進行安排，而不是一味地制定新的財政收支措施。另一方面，嚴格遵守新《預算法》的內容。相關財政部分，應進一步加強學習與應用新《預算法》，將所有的財政收入及時足額入庫，并全部列入預算。不斷提升依法理財意識，針對權責發(fā)生制核算范圍，進行嚴格把控，嚴禁違規(guī)采取權責發(fā)生制虛列支出，嚴格控制核算規(guī)模。此外，進一步明確財政部門的預算分配權利。各級政府應在嚴格按照新《預算法》規(guī)定的前提下，實現(xiàn)統(tǒng)一化的預算分配，并在行政層面上，將分散在相關政府部門的預算權利集中統(tǒng)一到財政部門。在同級人大的監(jiān)督授權下，由財務部門統(tǒng)一行使政府收支的管理權，并致力于實現(xiàn)預算管理的口徑統(tǒng)一化，以提升財政管控能力，進而進一步激活存量資金、提升財政資金的使用效能。

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