美國石油市場政策從管制到放開

□ 王海濱 王 冰 楊科輝

1月24日，美國總統特朗普簽署行政命令，恢復Keystone XL和Dakota Access石油管道建設。李曉東 供圖

設定石油最高限價只會減少供應，鼓勵浪費，并造成供應短缺，結果往往與政策設計初衷大相徑庭；而放開管制則有助于市場供求關系較快實現平衡。

美國歷史上多數時期實行自由放任的石油政策，美國政府負責保護自由競爭的市場經濟不受破壞。第二次世界大戰期間，美國曾實行石油配給制。第一次石油危機爆發后，美國政府也對石油市場進行過全面管制，但里根就任總統后，政府逐漸放開了對石油市場的管制。美國石油市場政策的歷史演變對中國的石油市場政策改革有較大參考意義。

早期奉行自由主義石油政策

1859年美國現代石油工業啟動。之后至19世紀末，美國石油工業基本處于自由競爭階段，政府對石油市場采取放任自流的政策。

但是，標準石油公司的崛起迫使美國政府調整其石油市場政策。1870年，約翰·洛克菲勒創建標準石油公司，它在鼎盛時期曾壟斷了美國25%的原油產量、95%的煉油能力、90%的輸油能力及80%的銷售市場。標準石油公司在穩定美國石油市場的同時，也帶來絕對壟斷，嚴重損害了其他石油商的利益。美國政府對石油工業從自由放任到被迫干預，主要監管目標是關注石油產業的集中程度、反壟斷。1890年，《謝爾曼反壟斷法》問世。1903年《埃爾金斯法》問世。1906年的《赫本法》限制鐵路公司在跨州貿易中運輸其直接或間接擁有的石油公司的石油。1911年5月，美國政府勒令標準石油公司解體并將它拆分成37家獨立的公司。拆分后，標準石油公司及其關聯公司控制的市場份額下降至65%，為整個石油行業奠定了競爭的基礎。

之后直到1973年，美國的石油供應總體充足，市場自由競爭充分，美國政府總體上實行自由放任的政策。二戰之前，美國聯邦和州政府通過《康奈里熱油法》和《關于石油和天然氣節約的跨州協議》等政策設計，限產保價。第二次世界大戰期間，美國石油經濟也成為戰爭經濟的一部分。美國實行石油供應配給制，同時放開國內石油生產限制。由于當時的美國是世界最大的石油生產國，打開石油生產的“水龍頭”后，美國石油供應緊張的程度有限。

1948年美國成為原油凈進口國，并一直延續至今。之后美國的石油對外依賴度曾經越來越大，導致美國政府和社會的不安全感增強。不過，直到1973年第一次石油危機爆發，中東等世界石油重要富集區都掌握在以“七姊妹”為代表的美歐石油公司手里，而美國政府通過向沙特等產油國提供安全保護傘、策劃伊朗政變等牢牢控制了中東政局，美國石油供應有足夠保障。

20世紀70年代美國政府對石油市場實施嚴格管制

1973年齋月戰爭爆發后，阿拉伯石油輸出國組織為抗議美國在阿以戰爭中支持以色列，對美國實施石油禁運，導致美國國內石油供應短缺，汽油價格大漲，外部市場的巨變引發美國政府對石油產業實行嚴格管制。

第一次石油危機爆發后，美國政府擔心油價上漲會造成通貨膨脹率飛漲，因而控制成品油終端售價，而原油進口成本因國際原油價格的上漲而不斷上升，價格倒掛。石油公司減少進口量，加油站惜售甚至關門，大范圍油荒出現。價格管制是這些問題產生的根源，但美國國會不是廢除價格管制，而是建立了一系列復雜的新法規。1973年，美國國會通過了《緊急石油分配法案》。根據該法案，美國政府制定了關于石油生產、加工、批發和零售環節多重限價的定價體系。將國產石油分為三種：“老油”，即1972年或之前已存在油井，以1972年產量為基數，所生產的不高于該基數的石油；“新油”，指1973年1月1日前投產的油井中產出的超出1972年產量的部分和1973年1月1日以后投產的油井中產出的石油；不受調控石油，即進口石油和一定種類的國內石油。而且，對每種石油在生產環節的價格（即生產商銷售給煉油商的價格）要求不同：“老油”采用1973年5月15日的市場價格，只允許小范圍調整，并且只能以較低價格銷售，最高限價是每桶5.25 美元，依據是該價格反映了這些油井的生產成本；“新油”可以以較高價格銷售，以達到刺激生產的目的；不受調控石油的價格不受限制，可以按市場價格銷售。控制“老油”價格的目的是避免經濟租金或者意外利潤，同時放開“新油”價格以刺激投資和增加產量。

《緊急石油分配法案》造成許多煉油商用國內較廉價的“老油”，獲得的利潤遠遠大于依賴“新油”的煉油商，針對這種情況，1974年美國聯邦能源署創建了更加復雜的新規則。“供應商—采購商規則”限制一些煉油商獲取額外的、因價格受到控制的而更便宜的“老油”，將國內石油生產商、煉油商和零售商的價格限定在1972年的水平。“買—賣計劃要求擁有超出比例的便宜“老油”的煉油商按照規定的價格將“老油”賣給其他煉油商，目的是讓國內所有煉油商擁有相同的石油成本。“原油均權計劃使所有煉油商獲取全國平均“老油”使用比例的均權。如果某個煉油商希望使用超過該比例的“老油”，就要從具有多余“均權”或者“老油”的煉油商那里購買“均權”。聯邦能源署成了全國均權買賣的結算所或者經紀人，均權計劃存有偏向小煉油商的安排，目的是為其提供更多的“均權”，讓獨立煉油商能夠與大石油公司競爭。

管制政策的核心是對成品油批發價和零售價的最高售價進行限制，這又自然要求對原油價格進行限制。和任何的限價一樣，美國政府對石油的限價打擊了石油公司的生產積極性，石油勘探投資和石油產量雙雙下降，國內原油供應吃緊，鼓勵了原油進口和囤積居奇行為，而這些都有悖于美國政府的初衷。結果美國石油市場的混亂加劇，石油安全程度下降。

2015年12月，奧巴馬政府解除對原油出口實施的長達40多年的政府管制。李曉東 供圖

1981年后美國政府逐漸解除對石油市場的管制

價格控制通常不適合像石油這樣的競爭性產業，難以實施監控，也經常無效。為此，美國政府于20世紀70年代末制定了解除價格控制的具體制度。卡特總統在1979年4月5日宣布，從當年6月1日起，逐步減少對國內原油市場的管制，爭取到1981年10月完全取消對國內原油市場的管制。為了配合卡特總統逐步解除對石油和石油產品價格控制的倡議，阻止石油公司從價格解禁中獲利，國會在1980年4月通過了《原油暴利稅法》，由此獲得的稅收將用于為節約能源和為再生能源的生產提供稅收優惠，并補貼低收入家庭因能源價格上漲造成的困境。但是，由于第二次石油危機的發生和發展，放松管制的進展并不順利，相反政府通過《緊急能源節約法》等，對美國國內成品油市場獲得了更多管制權。

解除石油行業內規制的任務從卡特移交給里根。里根總統就任后的第一頂行政令便是立即結束石油價格控制。1981年1月28日，里根總統發布《放開原油和石油產品》的行政令，即第12287行政令，放開了對石油價格的管制，依靠市場力量調整能源價格和分配，并通過石油進口多元化戰略確保美國石油供應安全。價格管制放開提高了美國國內原油生產商的生產積極性，石油公司大大增加了國內油氣勘探和生產投資。美國國內石油產量從1981年的1020萬桶/日增至1985年的1051萬桶/日，同期石油進口依存度從33.6%降到27.3%。解除油價管制還導致很多在價格控制期間受惠于均權計劃的低效煉廠倒閉。1981至1995年，美國有超過100家的小煉油廠倒閉。隨著煉油廠數目的減少，技術更先進的煉廠對特定品種石油的進口量增加。在解除價格管制的同時，里根政府還放松了對石油產品出口的管制。1988年，里根政府廢除了石油暴利稅。之后去管制繼續深化。2015年12月，奧巴馬政府解除對原油出口實施的長達40多年的政府管制，這是美國石油領域去管制的重要一步，也是去管制的尾聲。

美國政府石油政策流變對中國很有啟發

美國政府對石油市場實行管制和放開管制的歷史揭示了一個經濟學鐵律：設定最高限價只會減少供應，鼓勵浪費，并造成供應短缺，結果往往與政策設計者的良好初衷大相徑庭；而放開管制則有助于市場供求關系較快實現平衡。

美國政府石油政策流變提供的另一個啟示是，價格管制等政府干預成功的前提是，石油產業具有一致的公司結構。然而，在美國石油產業中，除了上中下游一體化公司外，還有獨立的生產商、進口商和煉油商，也就是說，石油產業的公司結構不統一。這樣，價格體系對不同公司的影響也不同，就需要一套又一套的制度來處理各種例外情況，其結果是，整個價格體系的規則容易變得特別復雜，以致于失控。

中國石油工業和美國一樣，上、中、下游產業鏈完整，石油公司眾多，相互差異很大，如果管制過多，可能重蹈美國當年的覆轍。中國政府應該學習和借鑒美國的經驗教訓，利用現階段國際石油市場供應過剩、油價偏低的大好機遇，堅定決心，深化石油市場改革。