生態(tài)文明背景下政府環(huán)境責任審計及問責路徑研究

湯捷

摘要：黨的十八大提出了“五位一體”的發(fā)展戰(zhàn)略，生態(tài)文明建設被提升到戰(zhàn)略高度。本文探討了政府環(huán)境責任審計的理論基礎，闡述了政府環(huán)境責任審計的生態(tài)文明背景，主要研究了政府環(huán)境責任的要素和方式方法，從而得出政府環(huán)境責任審計的問責路徑。

關鍵詞：生態(tài)文明 政府環(huán)境責任審計

一、政府環(huán)境責任審計的理論基礎

（一）受托環(huán)境責任理論

公共受托責任觀是經(jīng)濟責任審計產(chǎn)生與發(fā)展的基石。伴隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，公共受托責任逐漸演化為一個包含經(jīng)濟屬性、社會屬性、法律屬性、道德屬性等多重屬性的復合責任實體。在環(huán)境領域，公共受托責任演化為受托環(huán)境責任，催生了環(huán)境會計和環(huán)境審計，環(huán)境責任也被逐步納入黨政主要領導干部和國有企業(yè)領導人員的復合責任。

（二）可持續(xù)發(fā)展理論

可持續(xù)發(fā)展理論要求發(fā)展既滿足當代人的需求，又不損害后代人滿足需要的能力，認為經(jīng)濟、社會、資源和環(huán)境保護應當協(xié)調發(fā)展，既要達到發(fā)展經(jīng)濟的目的，又要保護好人類賴以生存的大氣、淡水、海洋、土地和森林等自然資源和環(huán)境，使子孫后代能夠永續(xù)發(fā)展和安居樂業(yè)。可持續(xù)發(fā)展理論主張建立人、企業(yè)、政府、社會與環(huán)境的新型關系，確保人類社會與生態(tài)環(huán)境的和諧。可持續(xù)發(fā)展觀下存在著錯綜復雜的利益關系，國家審計機關應當監(jiān)督利益各方的環(huán)境行為。

（三）外部不經(jīng)濟理論

所謂外部不經(jīng)濟是指某些企業(yè)或個人因其他企業(yè)和個人的經(jīng)濟活動而受到不利影響，又不能從造成這些影響的企業(yè)和個人那里得到補償?shù)慕?jīng)濟現(xiàn)象。造成這種現(xiàn)象的根源在于環(huán)境資源的不可分割性，使其產(chǎn)權界定成本畸高或難以界定，環(huán)境資源因此具有全部或部分公共性。這又使得人們可以互不排斥地共同使用自然生態(tài)環(huán)境資源，而不考慮其公正性和整個社會的意愿。外部不經(jīng)濟理論是政府環(huán)境責任審計產(chǎn)生的必要條件。環(huán)境保護領域是市場失靈的重要領域之一，政府的干預是必要的，審計機關應當加強對環(huán)境保護監(jiān)督的再監(jiān)督。

（四）環(huán)境壓力承載理論

社會經(jīng)濟的高速發(fā)展給資源環(huán)境帶來了巨大的壓力，二者的矛盾也日益嚴重，于是，人們開始通過各種方式來協(xié)調二者的關系。社會經(jīng)濟與資源環(huán)境保護之間的協(xié)調發(fā)展需要在宏觀層面上做到二者的協(xié)調發(fā)展。在社會發(fā)展的實踐中，生態(tài)文明建設是頂層設計，環(huán)境承載力隨著人類對環(huán)境的改造而變化，需要通過適當?shù)馁Y金、技術投入和法規(guī)、政策運用，使資源環(huán)境的承載能力得到改善，政府環(huán)境責任審計應運而生。

二、政府環(huán)境責任審計的生態(tài)文明背景

傳統(tǒng)審計主要涉及經(jīng)濟活動，隨著經(jīng)濟和科技的迅猛發(fā)展以及社會的不斷進步，現(xiàn)代審計的概念大大發(fā)展，既涉及經(jīng)濟活動，還深入到社會領域，乃至科技領域；審計內容大大擴展，除傳統(tǒng)的財政財務審計外，還增加了績效審計、管理審計、質量審計以及社會相關審計等。近年來，人類不斷帶來社會物質和精神文明前所未有的豐富與繁榮，與此同時，也帶來了日益嚴重的環(huán)境破壞，危及可持續(xù)發(fā)展。出于監(jiān)督環(huán)保有效實施并實現(xiàn)預期目標的需要，環(huán)境審計隨即產(chǎn)生。我國十分重視環(huán)境保護，環(huán)境審計同時施行，審計領域不斷深入。環(huán)境審計屬于社會相關審計中的一種。審計概念的發(fā)展必然引起審計職能和受托責任范圍的擴大。在經(jīng)濟、社會以及自然環(huán)境等各個方面都存在評價受托責任履行情況的問題。環(huán)境審計是對環(huán)境管理履行責任所進行的經(jīng)濟監(jiān)督和評價活動，是對政府和企事業(yè)單位的環(huán)境管理系統(tǒng)以及經(jīng)濟活動對環(huán)境的影響進行的監(jiān)督、評價和鑒證，使之達到管理有效、控制得當、符合可持續(xù)發(fā)展要求的審計活動。

黨的十八大將生態(tài)文明建設與經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設一并列為“五位一體”的發(fā)展戰(zhàn)略，明確提出“加強環(huán)境監(jiān)管，健全生態(tài)環(huán)境保護責任追究制度和環(huán)境損害賠償制度”。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》進一步指出：對領導干部實行自然資源資產(chǎn)離任審計，建立生態(tài)環(huán)境損害責任終生追究制度。2014年4月修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護法》規(guī)定：國家實行環(huán)境保護目標責任制度和考核評價制度，政府應當將環(huán)境保護目標完成情況作為對環(huán)境保護監(jiān)督管理部門及其負責人考核評價的重要依據(jù)之一。2014年7月頒布的《黨政主要領導干部和國有企業(yè)領導人員經(jīng)濟責任審計規(guī)定實施細則》指出：自然資源資產(chǎn)的開發(fā)利用保護以及生態(tài)環(huán)境保護是地方各級黨委、政府主要領導干部任職期間經(jīng)濟責任履行情況審計的主要內容之一。

三、政府環(huán)境責任審計

（一）政府環(huán)境責任

政府環(huán)境責任包括地方黨政主要領導干部應當承擔的責任和部門應當承擔的責任。作為承擔受托環(huán)境責任的人格化核心主體，領導干部個人的環(huán)境責任是對環(huán)境方面的決策、執(zhí)行的信息報告、行為過程、活動績效等所應承擔的直接責任、主管責任和領導責任。在我國分級管理、部門落實的行政管理體制下，地方黨政主要領導干部對本行政區(qū)域內的環(huán)境保護責任主要是對本級有關政府部門和下級政府的領導責任；如果具體分管環(huán)境保護工作，則要承擔主管責任；如果因決策失誤引起重大環(huán)境事故或干擾環(huán)境執(zhí)法，則要承擔直接責任。領導干部環(huán)境責任目標的履行應當根據(jù)相關環(huán)境法律法規(guī)、環(huán)境標準、相關會計準則，遵循自然資源配置的經(jīng)濟性、效率性和效果性。

（二）政府環(huán)境責任審計的要素

在生態(tài)文明建設的背景下，政府環(huán)境責任審計產(chǎn)生的動因是公共受托環(huán)境責任，最終目標是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。政府環(huán)境責任審計是政府環(huán)境管理活動的一部分，主要從生態(tài)文明建設的大局出發(fā)，審查黨政主要領導干部和國有企業(yè)領導人員政府環(huán)境行為的真實性、合法性和效益性，評價領導干部環(huán)境責任的履行情況，界定政府政策制定責任、政府項目投資責任、政府項目資金管理責任和政府監(jiān)管責任，并區(qū)分集體責任和個人責任，提出改善政府環(huán)境行為的建議，督促領導干部積極、主動地履行環(huán)境責任，實現(xiàn)維護國家生態(tài)環(huán)境安全的目的。

政府環(huán)境責任審計的主體是國家審計機關，這是由政府在環(huán)境項目中的投資地位和審計機關的職責決定的。審計機關對黨政主要領導干部和國有企業(yè)領導人員做出的與環(huán)境相關的決策、使用財政資金和公共資源履行環(huán)境管理職責的情況等進行審查和監(jiān)督，對生態(tài)環(huán)境保護和治理產(chǎn)生影響，最終服務于國家生態(tài)文明建設。在可持續(xù)發(fā)展觀下，政府環(huán)境責任審計的客體是對環(huán)境負有保護責任、有權監(jiān)督或控制其他部門的環(huán)境行為或有權制定或影響環(huán)境政策的各級黨政部門、企事業(yè)單位和其他組織。endprint

在生態(tài)文明背景下，國家環(huán)境戰(zhàn)略的實施需要政府、企業(yè)、公眾的共同努力，其中，政府起主導作用。政府可以通過制定環(huán)境政策、法規(guī)或規(guī)劃，籌集、管理、分配、使用環(huán)境保護與治理專項資金，投資重大環(huán)境保護工程項目、環(huán)境污染治理項目、生態(tài)建設工程項目，組織專門機構和人員監(jiān)督相關部門、單位實施環(huán)境保護政策、法規(guī)或規(guī)劃等，履行公共受托環(huán)境責任。因此，政府環(huán)境責任審計以政策審計、項目審計、資金審計、監(jiān)管審計等為主要內容，主要審查國家資源環(huán)境政策、法規(guī)、規(guī)劃的貫徹落實情況，環(huán)境保護資金的籌集、管理、分配、使用情況，資源環(huán)保工程項目的建設運營情況，關注環(huán)境責任人在相關活動中做出的能夠對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生重要影響的政府環(huán)境行為。所謂環(huán)境責任人是指需要履行環(huán)境保護義務、擁有環(huán)境管理決策權和環(huán)境管理執(zhí)行權的黨委、政府領導干部、環(huán)境管理部門主要負責人和國有企業(yè)領導人員。所謂政府環(huán)境行為是指黨政主要領導干部和國有企業(yè)領導人員在使用國家資金、資產(chǎn)、資源或在相關經(jīng)濟活動中做出的能夠對生態(tài)環(huán)境保護、修復、破壞等產(chǎn)生影響的所有政府行為。

（三）政府環(huán)境責任審計的方式方法

政府環(huán)境責任審計處于環(huán)境科學與審計學的交叉領域，應當構建政府環(huán)境責任審計評價指標體系，全面、客觀地反映環(huán)境政策、法規(guī)或規(guī)劃的制定情況，環(huán)境保護與治理專項資金的籌集、管理、分配和使用情況，重大環(huán)境保護工程項目、環(huán)境污染治理項目、生態(tài)建設工程項目的投資情況，以及政府職能部門環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的行使情況。

應當采取事前審計、事中審計、事后審計相結合，并熟練運用衛(wèi)星遙感數(shù)據(jù)接收系統(tǒng)、地理信息系統(tǒng)、全球定位系統(tǒng)、空氣監(jiān)測系統(tǒng)、排污監(jiān)測系統(tǒng)等現(xiàn)代科學技術方法，結合指標對比分析法、時間序列分析法、指數(shù)分析法、機會成本法等統(tǒng)計分析方法，開展好政府環(huán)境責任審計。

四、政府環(huán)境責任審計的問責路徑

當前，國家審計機關參與環(huán)境管理的主要方式就是在生態(tài)文明背景下開展政府環(huán)境責任審計，并對黨政主要領導干部和國有企業(yè)領導人員進行問責。

（一）通過開展環(huán)境政策審計問責決策責任

政府環(huán)境政策包括政府制定的環(huán)境法規(guī)、環(huán)境政策制度、經(jīng)濟社會發(fā)展和環(huán)境保護規(guī)劃等。有權制定環(huán)境政策、法規(guī)、規(guī)劃的政府相關部門是承擔決策責任的主體。應當通過審查政府部門制定的環(huán)境政策、法規(guī)、規(guī)劃是否符合國家環(huán)境法律法規(guī)的規(guī)定，環(huán)境規(guī)劃是否切實可行且與自然、經(jīng)濟和社會發(fā)展相適應，是否滿足可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，是否順應我國應承擔的國際環(huán)保義務，能否有效貫徹落實等開展好環(huán)境政策審計，問責決策責任。

（二）通過開展環(huán)境保護資金審計和環(huán)境項目審計問責執(zhí)行責任

政府環(huán)境政策的執(zhí)行包括環(huán)境保護資金的籌集、管理、分配、使用以及環(huán)境保護工程項目、環(huán)境污染治理項目、生態(tài)建設工程項目的規(guī)劃、建設、運行和管理等。政府有關部門和有關企業(yè)是承擔執(zhí)行責任的主體。應當通過審查環(huán)境保護資金的籌集、管理、分配、使用的真實性與合法性，評價資源配置的經(jīng)濟性、效率性和效果性，關注是否存在資金籌集不到位、分配不合理、使用不合規(guī)以及擠占挪用、損失浪費、侵害人民群眾利益等問題，開展好環(huán)境保護資金審計和環(huán)境項目審計，問責執(zhí)行責任。

（三）通過開展環(huán)境監(jiān)管審計問責監(jiān)管責任

在我國，直接行使環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門包括環(huán)境保護部門、農業(yè)部門、水利部門、發(fā)展改革部門、財政部門等。直接行使環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的政府有關部門是承擔監(jiān)管責任的主體。應當通過審查政府部門實施環(huán)境監(jiān)管的措施和成效，關注環(huán)境監(jiān)管制度的健全性、環(huán)境監(jiān)管手段的科學性、環(huán)境監(jiān)管行為的效果性等，開展好環(huán)境監(jiān)管審計，問責監(jiān)管責任。

（四）加強監(jiān)督的聯(lián)系與共享

為在問責過程中加強政府環(huán)境責任審計結果的運用，審計機關應當將出具的環(huán)境責任審計報告抄送環(huán)境保護部門，通過移送處理等方式追究黨政主要領導干部和國有企業(yè)領導人員的生態(tài)環(huán)境損害責任。紀檢監(jiān)察機關、檢察機關以及直接行使環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的環(huán)境保護部門、農業(yè)部門、水利部門、發(fā)展改革部門、財政部門等也應當將政府環(huán)境責任問責結果及時通報審計機關。組織人事部門應當將環(huán)境責任審計報告存入黨政主要領導干部和國有企業(yè)領導人員人事檔案，并將審計結論作為干部考核、任免、獎懲的重要依據(jù)之一。審計機關還應當向社會公告環(huán)境責任審計結果，并督促被審計單位整改有關問題，防止屢審屢犯。endprint