完善公眾參與地方立法制度的思考

李霞

摘要：地方立法權的現行立法制度不完善，無法確保公眾有效參與地方立法，影響了地方立法的民主性。針對制度設計中存在的權利不完整、程序不規范、保障不到位等問題，從制度設計者的角度進行原因分析，并就權利義務的設置、程序的設計、配套制度的完善提出了建議。

關鍵詞：公眾參與地方立法 制度

黨的十八屆四中全會明確要求依法賦予設區的市地方立法權。而公眾參與地方立法對于確立地方法規正當性、適應性和權威性的具有基礎性價值。本文擬在分析湖南省地方立法實踐的基礎上，反思目前在保障公眾參與地方立法制度化方面的不足，探討可行的解決之策。

一、湖南省公眾參與地方立法在制度設計方面存在的問題

規范湖南省公眾參與地方立法行為的法律法規，在國家層面有《憲法》、《立法法》，在省級層面主要有《湖南省地方立法條例》，在地市級層面主要是各地市人大的工作制度，如《常德市人大常委會立法論證工作制度》等。目前的制度設計，主要存在以下問題。

（一）從公眾參與地方立法的主體權利看，公眾參與權不完整

“立法權不僅僅是審議通過法律法規的權力，還應當包括提案權、起草權、發表意見或建議權、監督權等一系列次權力所構成了集束性權力。”現行法律法規規定之下，公眾參與立法主要局限于參與對立法草案的討論，權利的設置不完整。

1.在立法立項階段，公眾無立項建議權。《湖南省地方立法條例》修正草案規定：“設區的市、自治州、自治縣人民代表大會常務委員會編制年度立法計劃，應當向社會公布”，但沒有公眾參與立法建議的規定。實踐中，地方人大主要是向有關職能部門或人大代表征集立法項目建議，很少征求公眾意見。比如，由市政府法制辦提出意見和建議，將政府規范性文件上升為地方性法規；征求涉及城鄉建設與管理、環境保護和歷史文化保護的相關市直單位意見；收集市級人大代表具有立法性質訴求的議案；征求下屬縣市區人大常委會關于市人大立法項目的意見和建議。立法計劃公布后，公眾即使有意見，也沒有有效的表達途徑。

2.在立法提案階段，公眾無提案權。根據《立法法》，只有有關國家機關和人大代表有提案權，公眾只能通過自己推選出來的人大代表間接行使法律提案權。這一規定在全國性法律制定過程中是有合理性的。但是，地方立法調整的法律關系更為具體，涉及的利益人群更為直接，涉及社會利益關系更為細化、復雜。在具體立法事項上，民選代表可能還有自身不同于公眾的利益，因此，“僅僅依靠民選的立法代表已經越來越難以充分反映公眾的各種不同的利益要求”。

3.在草案審議階段，公眾的知情權無保障。現行法律法規在公開地方立法草案文本方面未作剛性規定，導致實踐中草案的公布權全由立法機關掌握，公眾的知情權得不到保障。因為沒有法律規定，所以實踐中，各地市人大公布立法草案就有極大的隨意性，有的公布范圍很窄，僅在人大機關網站上公布；有的經過常委會第三次審議后才公布，無法及時有效聽取公眾意見。

（二）從公眾參與地方立法的程序設計看，可操作性不強

現有制度中，原則性規定多，但缺少公眾參與立法的時間、范圍、程序、形式、效力等具體規定。程序設計過于原則，導致公眾參與立法表層化、形式化。“公眾參與的虛置與形式化是中國式公眾參與的軟肋與深層次的硬傷”。本文以立法聽證制度為例，進行具體分析。

1.聽證范圍不寬泛。《湖南省地方立法條例》修正草案規定“地方性法規案有關問題存在重大意見分歧或者涉及利益關系重大調整，需要進行聽證的，應當召開聽證會，聽取有關基層和群眾代表、部門、人民團體、專家、省人民代表大會代表和社會有關方面的意見。聽證情況應當向常務委員會報告。”這一規定從本質上講是公權力本位立法，立法聽證的范圍不夠寬泛，限制了公眾參與地方立法的權利。

2.聽證代表的選擇不客觀。《湖南省地方立法條例》沒有關于選擇聽證代表的規定。而在市級，如《常德市人大常委會立法聽證工作制度》規定：“聽證機構根據報名情況，按照持不同觀點的人數基本相等的原則確定聽證陳述人。報名人數較多時，按照報名的先后順序確定聽證陳述人。”這種以觀點為依據的確定原則無法保證代表的廣泛性，對觀點的選擇也容易受立法機關的主觀意愿影響。

3.聽證意見的反饋不規范。《常德市人大常委會立法聽證工作制度》規定“聽證報告作為審議地方性法規案的參考資料，應當報告市人大常委會會議，并送聽證人和聽證陳述人。”但是，立法聽證不同于一般行政聽證，聽證代表雖然有個人利益，但是他們代表的應該是公眾意見，立法結果也與全社會的利益有關，所以立法工作機構應向公眾公開聽證結果和采納意見的情況，而不應僅限于聽證參與人。《常德市人大常委會立法聽證工作制度》還規定了“報名但未被確定參加聽證會的公民、法人和其他組織，可以通過書信、電話、傳真、電子郵件等方式向昕證機構反映其意見。但是，對此類意見如何處理、反饋沒有規定。

（三）從公眾參與地方立法的保障制度看，缺乏責任追究制度

現行有關立法的法律法規文件重點全在于立法職權的設置和劃分。從《立法法》到《湖南省地方立法條件》都是圍繞立法機關或相關國家行政、司法機關在立法過程中的職權、分工設計的。雖然規定立法機關有聽取公眾意見的義務，卻沒有相應“法律責任”的規定。立法機關享有太多自由裁量權卻不承擔責任，這使得立法機關往往運用對其約束更少的方式聽取公眾意見，使參與流于形式。“不聽取公眾意見的行為沒有相應的責任，是否聽取公眾意見，對于法律法規的通過沒有直接影響，對官員也沒有影響。缺乏反饋機制和責任追究機制，無法形成有效的公眾參與。”同時，公眾立法參與權的救濟途徑也規定不明確，使權利因缺乏相應的救濟手段更加難以實現。

二、問題產生的原因分析

本文主要從制度設計者的角度進行原因分析，以求有針對性地提出建議。

（一）受管理意識所困endprint

我國的傳統治理模式就是行政主導模式，長期將公眾作為管理對象的觀念，使得有的立法機關把公眾參與更多的是當作一個法律宣傳、工作宣傳的手段，而忽視了公眾立法參與的目的性價值和實質性意義；有的立法機關即使對公眾立法參與的民主意義有所認識，似乎更多地是為立法機關樹立“民主立法”的形象，或者是基于法律的規定或上級機關的決定又或社會的壓力而實施，并沒有認識到公眾參與立法是政治民主的實現方式；有的立法機關對公眾立法參與的能力持懷疑態度，等等。

（二）受立法效率所困

公眾參與立法可以使立法決策更為合法化和科學化，但是，也會影響決策的效率。實踐中，要做到民意的充分表達，需要立法機關耗費大量的時間組織公眾參與立法、征求公眾意見、協調各種利益表達。參與立法的公眾越多，代表的利益群體越廣泛，在立法參與過程中可能產生的分歧就越多，越要求立法機關投入大量的時間和精力進行溝通、協調。當前，地方立法剛剛起步，立法需求大，急需通過制定地方法規來規范社會治理行為、調整社會關系。當民主與效率發生沖突時，既不能放棄民主理念，又不能降低立法效率，那么，比較折中的做法就是對民眾參與立法更多地做原則性規定，簡化、模糊權利的實現程序，以免束縛立法機關，降低立法效率。

（三）受立法成本所困

立法是要付出大量成本的。“公共決策的公民參與者增加勢必迫使相關的項目運作成本攀升。”比如組織一場聽證會，從策劃到組織實施，從登報公告、遴選聽證代表到聽證會會務再到會后的整理反饋等等，都要投入大量人力物力。對于成本的考慮必然會影響制度設計者的程序選擇。為了確保相關立法制度生效后，不至于因為成本所困無法執行，從而引起公眾更多的不滿，制度設計者選擇減少程序的硬性規定，賦予立法機關更多的自由裁量權。

三、完善公眾參與地方立法制度設計的建議

（一）明確權利義務，倒逼民主法治的推進

民主意識的欠缺使得立法制度的權利義務設計出現極不平衡的狀況。因此，制度完善的首要任務就是明確權利義務。

1.要完善公眾參與權的設計。從參與立法的范圍來說，公眾參與權應盡可能覆蓋所有立法活動。對于確實不宜開放立法參與的立法項目，應做出具體的限定，限制立法機關的自由裁量；從參與立法的過程來說，應當實現立法的全程參與，并根據立法不同階段的任務、特點設計有效的參與方式和程序；從參與主體的選擇來說，制度設計要重點保障利害關系人、弱勢群體的參與，在權利設置上給予一定的傾斜，加強引導和扶持，創造各種條件來暢通表達利益訴求的渠道，確保他們在立法中的話語權，防止以表面的形式公平掩蓋利益分配的實質不公平；從參與主體的組織來說，要加強公民組織參與地方立法的制度設計。“組織是通往政治權力之路，也是穩定的基礎，因而也是政治自由的前提。”。公民組織可以把分散的個人意志集中起來向立法機關反映，既能彌補公民個體與國家機關對話的不平等性，又有利于公民理性而廣泛地參與立法。

2.要完善立法機關職責義務的設計。公眾參與地方立法制度“不僅要求保證公眾有充分的機會表達自己的意見和觀點，更重要的是，應通過一定的機制使立法者對這些主張予以認真地、實質性的考慮，而不能僅僅把參與當作一種擺設或實現某種目的工具。”要建立完善對立法機關的約束機制，嚴格限定立法機關職責，壓縮立法工作機構“自由裁量”的范圍。要明確立法機關的法定義務和責任，建立立法參與責任追究制度。

（二）科學設計程序，確保公眾參與地方立法制度的有效

確保公眾參與地方立法的有效性必須強化制度的剛性和公正，細化程序設計，規范參與行為。通過參與規范有序的立法實踐，公眾的立法參與意識、能力也逐漸得以養成和增強。比如，對公眾參與立法的形式、時間要有規范的標準，對公眾參與立法形成的意見表達的法律效力作出明確的規定。不僅對公眾參與的基本程序要精心設計，對于每個子程序的每個步驟，都要對主體、責任、時間節點等進行規定。要明確規定各種不同類型、不同形式公眾參與的程序、方法，比如立法聽證會，應當在法律上明確參加聽證會公眾代表的選擇程序和方法、聽證會主持人產生的程序和方法、辯論的方式、聽證記錄要點的整理方式、聽證記錄的法律效力、聽證意見的處理等問題。

（三）完善配套制度，確保公眾參與地方立法制度的系統

配套制度的完善能有效降低立法為公眾參與付出的成本。沒有相關的配套制度作保障，公眾立法參與制度本身也難以發揮效用。比如，對立法公開制度的完善。應配套建立立法預告制度，在進入正式的起草審議程序前，把一項立法的立法理由、立法必要性等作出較為詳盡的說明，讓社會公眾事先就對其立法背景、意義等基本情況有一個認識和把握，引導公眾在預告期內提出意見和建議，并及時吸納調整。完善立法草案公開制度，公開法律法規草案的起草主體、起草過程。在法案起草過程中，允許公民、利害關系人和社會團體以適當方式發表意見，以便起草者與立法機關及早地更廣泛地匯集民意等。endprint