我國城鄉二元土地制度的現狀、弊端及破解之路

王怡婷

【摘 要】隨著社會主義建設進程不斷推進，該制度不再適應改革開放背景下社會主義市場經濟的發展需要，引發一系列的社會問題。在農村地區，主要表現為建設用地擠壓耕地，土地布局不甚合理，在城鄉結合部地區，“握手樓”、違章建筑盛行。加之城鄉居民土地流轉權利的差異，土地增值收益分配及征收制度模式日益僵化，進一步激化了社會矛盾。本文主要梳理了城鄉二元土地制度的現狀和弊端，并以此為基礎提出破解我國城鄉二元土地制度的可行之策，著力破除我國城鄉二元土地制度的體制機制障礙。

【關鍵詞】城鄉二元土地制度；資源配置；土地增值 征地制度

一、引言

長期以來，我國城鄉二元土地制度的固有弊端導致了一系列社會問題，制約我國經濟的持續健康穩定發展，破解城鄉二元體制已成為我國當前工作的重要任務。本文以此為背景，在第一部分主要論述了城鄉二元土地制度的現狀，包括其法律基礎、在農村和城鄉結合部的狀況。第二部分主要論述了其弊端，包括城鄉居民的不同權問題、土地資源配置效率低下和社會不穩定等。第三部分提出了破除該制度的一些可行之策，如建立和完善公平公正的土地增值和征用制度。

二、城鄉二元土地制度的發展現狀

1.城鄉二元土地制度的法律基礎

我國1982年《憲法》第十條明確規定，“城市的土地屬于國家所有。農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有。”我國《土地管理法》也有類似規定。同時，《土地管理法》規定，“土地使用權可以依法轉讓。國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。”

以《憲法》為核心的法律條文，為我國城鄉二元結構奠定了法律基礎。在我國城鄉二元土地制度體制下，城市的土地依照法律屬于國家所有，土地使用權可以在市場上自由流通，且土地的價格由市場主導進行調控。農村的土地在法律上屬于集體所有。然而，盡管依照憲法和法律的規定，土地使用權可以在一定條件下進行轉讓，但長期以來，由于農村集體土地被《土地管理法》限制為僅由農民自用或農用，不能用于非農用途，農民宅基地的市場流轉受到嚴格的禁止，長此以往，農村的集體用地只能由有關部門分配給村民使用，城市居民無法在農村購買宅基地進行非農業性質的建設活動。

2.城鄉二元土地制度在農村地區的情況

日前，我國國土資源部發布的《中國國土資源公報》提供的數據顯示，僅2016年，年內耕地面積便凈減少了4.35萬公頃，建設用地新增約51.97萬公頃。隨著我國工業化進程的加速，經濟發展對建設用地規模的要求也隨之提高。再加上人口數量的不斷增長，用于住房建設的土地規模進一步擴大，擠壓耕地的空間，更加劇了耕地數量的不足，也導致了人均耕地的日益減少。根據《2016中國國土資源公報》，自2011年以來，我國耕地面積變化呈下降趨勢，耕地日益萎縮，由2011年的13523.86萬公頃減少到2015年的13488.87萬公頃。

3.城鄉二元土地制度在城鄉結合部的情況

在城鄉二元土地制度下，地方政府主要采用征地的方式，將大量集體所有的耕地轉化為國有，以用作建設用地，造成了土地利用管理失去控制的局面。同時，在城市化和工業化的背景下，大量農民進城務工，而這些農民工大多薪酬較低，沒有在城市內居住的經濟實力。很多城鄉結合部的居民便借此機會，在當地修建大量的違規建筑“握手樓”，趁機出租房屋以增加收入，而農民工也樂于借握手樓節省住宿費用。因而解決了快速工業化下大量農民工的居住問題，但同時也形成了房屋林立、亂搭亂建、道路狹窄、樓與樓之間甚至觸手可及的混亂局面。

三、城鄉二元土地制度下存在的問題

1.農村、城市居民的不同權問題

在我國的城鄉二元體制下，城鄉居民的土地權利是不對等的。在農村地區，政府實施家庭聯產承包責任制，分田包產到戶，農民自主經營、自負盈虧，極大的提高了農民的生產積極性，鼓舞了農民努力學習先進的耕作技術，提高勞動技能，推動了社會生產的發展。

但是，農民雖然可以自主承包并經營集體所有的土地。然而，根據有關規定，農地無法被轉讓用作其他用途，這對農村土地的流轉無疑是個極大的考驗。因為這致使農民僅擁有對土地的承包權，而無法進行土地交易或抵押融資。也就是說，農民無法通過將土地直接投入市場實現對土地資源的變現，從而獲得土地的增值收益。另一方面，不同于農村，雖然城市的土地屬于國有，但是根據憲法的規定，國有土地的依法流轉是得到政府和法律的認可的。

2.土地資源的不合理利用和配置效率低下

城鄉結合部地區作為城市的邊緣地帶，一直以來，土地的承包價格較為低廉，遠遠低于城市的地價。正因如此，城鄉結合部的居民珍惜與合理利用土地資源的意識相對薄弱，對土地資源的分配和利用過于隨意。再加上管理部門和相關負責人缺乏對土地資源利用的規劃意識，沒有嚴格落實好土地分配等問題，城鄉結合部地區存在著土地不合理利用的狀況。

3.農民土地權利受到侵害導致社會不穩定性增加

在征地過程中，政府所遵循的相關拆遷條例大多沒有將被拆遷人的意愿考慮在內。但是，對于大多數情況下，政府提供的征地補償無法滿足居民的心理預期，因而少有被拆遷者心甘情愿接受拆遷。在這樣的條件下，如果被拆遷者不接受拆遷，又無法和開發商達成協議，只能面臨強制拆遷的命運，更有甚者，釀成種種慘案。有數據顯示，僅2016年上半年，我國暴力拆遷事件便有十余起，由于強拆造成的毆打、砸車等慘案時有發生。

四、破除城鄉二元結構的總體思路及建議

1.建立公平的土地增值分配制度，縮小收入差距

土地增值收益分配應當遵循公平公正的原則，以科學發展觀為指導，完善利益分配關系，確定合理的各產權主體的分配比例，形成有序的產權主體的收益分配結構。加強對農村集體土地所有制的改革力度，保障農民的土地權利，確保農民成為土地增值收益分配的最大受益者。endprint

2.完善土地征用制度，建立合理的補償制度

中共十八屆三中全會《決定》提出：“縮小征地范圍，規范征地程序，完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制。”

（1）應完善相關的法律條文，對“公共利益”一詞做出明確的界定和闡釋，防止征收的土地被利用于非公益的或私人的用途。凡盈利性的征地要求，政府不予通過。

（2）政府應規范征地程序，令征地者和被征地者在正式征地之前達成共識，有序協商，共同制定征地補償方案，減少征地矛盾，從而減少或防止征地過程中的慘案發生，確保征地有序進行。

（3）在征地補償上，可以建立和完善以貨幣補償為主，多種補償方式并行的新型征地補償制度。在征地安置過程中，由居民自愿選擇，切實解決集體土地被征收后，被征地農民的長遠生計如生產、生活出路問題。

3.借鑒先進地區的發展經驗，全面推進土地改革

（1）重慶“地票”改革。2007年，重慶首創“地票”改革。所謂“地票”即土地資產上市交易的一種憑證。首先是農民自愿將閑置的、廢棄的土地資產向有關部門進行申報，申請的形式及土地復墾后用作的用途均由申報者本人決定，充分尊重了農民主體的意愿。申請通過后，便可以生成與該土地資產相對應的“地票”，入市交易，土地資產的價格由市場決定。各法人、自然人及社會組織有序競爭購買地票，隨即規劃土地用途和發展方向，最后將土地增值的收益進行以農民利益為重點的合理分配。該制度通過政府的積極引導以及市場這只“看不見的手”發揮作用，將農村地區的荒地廢地充分利用起來，實現資源優化配置。

（2）成都“農村產權交易所”。2008年，成都成立了農村產權交易所。以土地承包經營權為例，在依法轉讓土地的前提下，農民將已經有關部門確權的土地信息發布于在產權交易所，在行政管理部門確認該土地資產符合交易條件后，土地承包經營權的相關信息便可以在網絡信息平臺上發布，有意向的投資者便可以通過拍賣、投標等方式對該土地資產進行投資、租用等交易活動。

（3） 深圳農村集體用地“拍賣”。2013年，位于深圳鳳凰社區的一塊原農村集體用地拍賣成功，本次拍賣前無古人后無來者，堪稱開對國有土地進行市場交易之先河，打破了原有的農村集體土地先通過征地收歸國有，再進行土地轉讓的土地流轉模式。土地收益的70%歸政府所有，剩余30%和建成后物業管理收費的20%，由該社區進行分配。這項舉措極大的促進了農民土地的保值增值，保障了農民的土地收益。

根據深圳市政府在2013年頒布的關于產業轉型升級的意見，政府允許農村集體將符合有關要求的土地資產進行公開的掛牌出讓。更加振奮人心的是，土地資產合法出讓后，獲得的收益可由農村集體進行共享，且農村集體可以持有部分原土地資產市場化后的物業管理權利，獲得部分物業管理費。

五、結語

城鄉二元土地制度在我國經濟社會發展中導致了一系列弊端，只有通過城鄉同地同權、地價由市場調控，形成合理有序的土地征收制度與土地增值分配體系，提高經濟效率和促進社會公平，深化土地制度改革，才有可能破除我國僵化的土地制度模式。此外，破解城鄉二元土地制度是一個系統龐大的工程，不僅需要完善相關法律制度，還需要政府政策、社會保障、輿論監督等各部門各要素的相互配合。因此，廣大專家和學者仍需對各項措施的可行性進行深入探討。唯有如此，才能為我國土地制度注入新活力，化解因此引發的各項社會問題，實現城鄉統籌發展，共同富裕。

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