中國鄉(xiāng)村治理的歷史底色

唐鳴+祁中山

國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，離不開鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化?！凹訌娹r(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”作為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內(nèi)容納入十九大報告，回望我國歷史上鄉(xiāng)村治理的變遷，有助于構(gòu)建新時代中國特色社會主義鄉(xiāng)村治理體系。

古代中國鄉(xiāng)村治理的變遷邏輯

“皇權(quán)不下縣”是古代中國鄉(xiāng)村社會治理奉行的基本法則。在漫長的歷史長河中，古代中國逐漸形成了以鄉(xiāng)村基層組織為核心、國家間接控制與鄉(xiāng)村社會自治相結(jié)合的治理體制，大體經(jīng)歷了從“鄉(xiāng)遂制”到“鄉(xiāng)官制”再到“職役制”的歷史變遷。

先秦時期的鄉(xiāng)遂制。西周時期，實行“國”“野”分治的鄉(xiāng)遂制，全國設(shè)六鄉(xiāng)六遂。鄉(xiāng)為天子、諸侯、士大夫及工商業(yè)者的居住區(qū)域，鄉(xiāng)之下設(shè)比、間、族、黨、州，以戶為單位，五五遞增，分置比長、間骨、族師、黨正、州長；而遂為農(nóng)戶居住區(qū)域，其下設(shè)鄰、里、贊、鄙、縣、遂，以編戶組織而成，分置鄰長、里長、贊長、鄙師、縣正、遂大夫等官職。鄉(xiāng)遂制實行的是行政組織與軍事組織的結(jié)合，兼具軍事、教化和監(jiān)控的社會功能。春秋戰(zhàn)國時期沿襲了鄉(xiāng)遂制度，但也有變革?？h下設(shè)鄉(xiāng)、鄉(xiāng)下設(shè)里，鄉(xiāng)里制已成為基層行政組織，分別由鄉(xiāng)長或有司掌管。但是由于春秋戰(zhàn)國的大動蕩，鄉(xiāng)里制度還稱不上真正意義上的地方行政制度，而是更多地與軍事組織關(guān)系密切。

秦漢時期的鄉(xiāng)官制。秦王朝建立后，實行專制主義中央集權(quán)制，將全國化為三十六郡，郡下設(shè)縣，縣下設(shè)鄉(xiāng)、亭、里等鄉(xiāng)里組織，十里一亭，亭有亭長；十亭一鄉(xiāng)，設(shè)三老、有秩、嗇夫、游徼四職，三老掌教化，有秩掌行政，嗇夫聽訟、征稅，游徼負責(zé)治安，循禁盜賊。漢代在秦代鄉(xiāng)、亭、里的基礎(chǔ)上，進一步細化了里以下的組織，建立了什伍制度。里以上組織仍然沿襲秦制，置三老、有秩、嗇夫、游徼，但官職的隸屬關(guān)系出現(xiàn)分化，“有秩”為郡府委任，其余都是縣衙委派，其中“三老”地位崇高，但既無行政權(quán)，也無俸祿。

隋唐以后的職役制。隋唐時期，鄉(xiāng)里制度發(fā)生較大變遷，其中“鄉(xiāng)”的職能進一步削弱，“里”以下的鄉(xiāng)村社會治理功能不斷強化，開始了“王權(quán)止于縣政”的新時期。隋文帝時，實行鄉(xiāng)里兩級制，鄉(xiāng)以下以五家為保、五保為間、四間（里）為族（黨），置保正、間（里）正、族（黨）正，掌管核實戶口、催征賦役。唐代基本沿襲隋時制度，里正負責(zé)“按比戶口，課植農(nóng)桑，檢察非違，催驅(qū)賦役”等實際工作，而“鄉(xiāng)”的職責(zé)開始簡化，其官員多由六品以下沒有實際官職的勛官充當，甚至由當?shù)馗粦舭锥〕鋈?。宋初基本沿襲唐的基層治理制度，里正、戶長都是以服役人的身份從事工作。而宋神宗時期王安石變法中的募役制度和保甲制度，更是將鄉(xiāng)村治理中的職役屬性更加強化。元代實行里甲制與村社制并存的制度。里甲的職責(zé)主要是管理戶口，催征賦役，掌控治安，里正一般由上等戶充任，輪流擔(dān)當。村社主要負責(zé)勸課農(nóng)桑，管理農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，處理民眾實務(wù)，其首領(lǐng)不具有官員身份，只行職役之責(zé)。明朝的里甲制也是一種役政合一的體制。里正沒有奉祿，但聽命于地方官吏的差遣，擔(dān)負“催征錢糧”和“勾攝政務(wù)”的任務(wù)。但到明中后期，隨著統(tǒng)治危機的加深，開始于里甲之外，另設(shè)保甲組織，專職維持社會治安。清朝基本沿襲明制，縣以下保甲制和里甲制并行。保甲掌社會治安；里甲主要掌賦役。保甲以人丁為主，主要控制人口流動，維護社會穩(wěn)定；里甲以戶為主，主要是方便征收稅賦，保障財政供給。

由此可見，中國古代鄉(xiāng)村治理具有以下特點：第一，傳統(tǒng)社會基層治理模式的變動，都與底層社會經(jīng)濟狀況的變遷密切相關(guān)。鄉(xiāng)遂制的實行迎合了夏商周奴隸制國家土地國有制生產(chǎn)方式的需要，鄉(xiāng)官制正是維護封建大一統(tǒng)國家剛剛建立之初尚屬嬌弱的經(jīng)濟基礎(chǔ)的需要，而“中唐以后，隨著均田制的廢弛、兩稅法的實行，地主階級內(nèi)部構(gòu)成發(fā)生了變動，原來實行鄉(xiāng)官制的鄉(xiāng)里制度，開始向職役制轉(zhuǎn)化”。第二，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會的基層治理組織及其職位設(shè)置具有官方或者半官方的色彩，但是政治國家的權(quán)力觸角卻并沒有直接觸及鄉(xiāng)里社會。里甲等組織的掌權(quán)人多為鄉(xiāng)村能人、經(jīng)濟大戶、德高望重者，來源于本鄉(xiāng)本土，并且與其在鄉(xiāng)村中的社會角色密切相關(guān)，他們的職權(quán)更多地來源于國家的“認可”而非授權(quán)。第三，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會的基層治理模式體現(xiàn)了國家政權(quán)與宗族權(quán)力、底層社會自治權(quán)的一種平衡和博弈。國家對鄉(xiāng)村社會的控制也是間接式的，其利用鄉(xiāng)村社會的權(quán)威，實現(xiàn)了對鄉(xiāng)村社會資源的汲取、社會的管控和文化的控制。在這種依賴的關(guān)系中，國家實現(xiàn)了鄉(xiāng)村社會的有效治理，同時鄉(xiāng)村社會也獲得了一定的自治權(quán)。

近代中國鄉(xiāng)村治理的發(fā)展脈絡(luò)

破舊立新、破立并舉是近代中國鄉(xiāng)村治理呈現(xiàn)的鮮明色彩。這與當時從封建社會到半殖民地半封建社會再到新民主主義社會的時代交替背景密切相關(guān)。

鴉片戰(zhàn)爭以后，清政府為適應(yīng)變革需要于1908年頒布《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》，規(guī)定：凡府廳州縣官府所在地為城，其余市鎮(zhèn)村屯集等地人口滿5萬以上者為鎮(zhèn)，不滿5萬者為鄉(xiāng)。城鎮(zhèn)鄉(xiāng)均為地方自治體。鄉(xiāng)設(shè)立議事會和鄉(xiāng)董，實行議行分立。鄉(xiāng)議事會在本鄉(xiāng)選民中選舉產(chǎn)生，為議事機構(gòu)。鄉(xiāng)設(shè)鄉(xiāng)董、鄉(xiāng)佐各1名，負責(zé)執(zhí)行議事會議決事項與地方官府委任辦理事務(wù)，同時負責(zé)籌備議事會選舉及議事事務(wù)。自治范圍囊括了近代一般地方行政的基本內(nèi)容，包括教育、衛(wèi)生、道路、農(nóng)工商務(wù)、慈善救濟、公共營業(yè)及地方財務(wù)等事項。由此，鄉(xiāng)開始成為一級行政區(qū)劃和政權(quán)機構(gòu)。這種變革開始改變了傳統(tǒng)中國“皇權(quán)不下縣”的局面，也使得國家政權(quán)的觸角伸入鄉(xiāng)村底層社會，強化了對底層民眾的控制和征斂。

南京國民政府成立后，先后頒布《縣組織法》《鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治施行法》《區(qū)自治施行法》等法規(guī)。這些法規(guī)規(guī)定區(qū)、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)為自治單位，可以在不抵觸中央和省、縣法令規(guī)則的前提下，制定自治公約，選民可以直接行使創(chuàng)制權(quán)、復(fù)決權(quán)、選舉權(quán)和罷免權(quán)等權(quán)利，同時要求完善并充實縣、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級行政組織，使各類承擔(dān)行政職能的人員納入國家官僚體系之中。通過這些規(guī)定，縣以下區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級行政得到統(tǒng)一，中國傳統(tǒng)社會以縣為最基層的制度至此正式結(jié)束。endprint

中國共產(chǎn)黨成立后，其鄉(xiāng)村建設(shè)的主要任務(wù)就是領(lǐng)導(dǎo)、發(fā)動農(nóng)民運動，奪取革命勝利，建立民主革命政權(quán)。為此，中國共產(chǎn)黨在新民主主義革命的不同時期，都十分重視以開展廣泛的土地改革推動基層政權(quán)建設(shè)。這是因為，一方面，土地改革可以打擊和瓦解傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會的鄉(xiāng)紳勢力；另一方面，通過變更土地所有權(quán)又可以獲得農(nóng)民對革命政權(quán)的支持。當然，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的鄉(xiāng)村蘇維埃政權(quán)、抗日民主政權(quán)等組織體制，也極大地提高了農(nóng)民的組織化程度，擴大了農(nóng)民對政治生活的參與度，改變了農(nóng)民在鄉(xiāng)村政治中的弱勢地位。

從上述梳理可知，無論是晚清時期、國民政府統(tǒng)治時期還是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的民主革命時期，基層治理都一改傳統(tǒng)社會以縣為最底層政權(quán)的局面，國家政權(quán)開始逐漸延伸到鄉(xiāng)村一級，國家對鄉(xiāng)村社會的控制逐漸強化。但是由于近代半殖民地半封建的社會屬性，國家政權(quán)并沒有實現(xiàn)對底層社會的一體化控制，再加上傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟的持續(xù)存在，使得近代的基層治理仍然呈現(xiàn)出傳統(tǒng)與現(xiàn)代的交融。

現(xiàn)代中國鄉(xiāng)村治理的演進路徑

調(diào)整、適應(yīng)、提升是新中國成立后鄉(xiāng)村治理運轉(zhuǎn)的基本路徑。新中國成立以來，農(nóng)村基層政權(quán)設(shè)置變更不斷推動鄉(xiāng)村社會治理體系的變革、更新，先后經(jīng)歷了鄉(xiāng)村并存制、鄉(xiāng)政權(quán)制、人民公社制、鄉(xiāng)政村治等階段。

1950年至1953年鄉(xiāng)村并立時期。1950年中央頒布了《鄉(xiāng)（行政村）人民代表會議組織通則》和《鄉(xiāng)（行政村）人民政府組織通則》，確立了鄉(xiāng)村并存的基層政權(quán)模式。這一模式的特點：一是鄉(xiāng)、行政村同為農(nóng)村基層政權(quán)組織，但鄉(xiāng)建制較小，通常由一村或者數(shù)村組成，人口覆蓋多在500-3000人不等；二是鄉(xiāng)、行政村實行議行合一。鄉(xiāng)、行政村的人民代表會議作為鄉(xiāng)村權(quán)力機關(guān)存在，鄉(xiāng)、行政村人民政府作為執(zhí)行機關(guān)存在；三是在鄉(xiāng)以上設(shè)區(qū)，作為政權(quán)實體或者縣的派出機關(guān)，領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)、行政村的工作；四是農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)尚不成熟、變動幅度較大，但為以后的基層政權(quán)建設(shè)累積了經(jīng)驗。

1954年至1958年鄉(xiāng)政權(quán)時期。1954年憲法頒布后，農(nóng)村基層政權(quán)出現(xiàn)較大變更，主要體現(xiàn)在：一是原有的行政村建制取消，統(tǒng)一為鄉(xiāng)建制，設(shè)立鄉(xiāng)政權(quán)；二是在少數(shù)民族聚居區(qū)設(shè)置民族鄉(xiāng)建制；三是鄉(xiāng)政權(quán)的行政機關(guān)更名為“人民委員會”；四是鄉(xiāng)之上不再設(shè)區(qū)建制；五是鄉(xiāng)的規(guī)模有所擴大，且可以設(shè)置相應(yīng)的下屬機構(gòu)。

1958年至1983年人民公社時期。1958年下半年開始，我國進入人民公社化運動時期。根據(jù)1959年中共中央《關(guān)于人民公社若干問題的決議》和1978年中共中央原則通過的《農(nóng)村人民公社工作條例（試行草案）》的規(guī)定，這一時期，農(nóng)村基層政權(quán)存在這樣幾個特點：一是實行政社合一體制，人民公社取代原來的鄉(xiāng)建制，既是基層政權(quán)組織形式，又是集體經(jīng)濟組織；二是人民公社的規(guī)模大于鄉(xiāng)建制；三是實行公社、生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)隊三級管理；四是強化了對鄉(xiāng)村社會的控制，超越了社會生產(chǎn)力水平，阻礙了社會生產(chǎn)的發(fā)展和勞動者積極性的提高，也破壞了基層政權(quán)組織的正常運轉(zhuǎn)。

1983年以后的鄉(xiāng)政村治時期。十一屆三中全會之后，我國的農(nóng)村基層政權(quán)又經(jīng)歷了一次變革，人民公社退出歷史舞臺，鄉(xiāng)建制恢復(fù)，鄉(xiāng)再次成為我國最低層次的國家政權(quán)。與此同時，廣大農(nóng)村實行村民自治制度，村成為基層群眾自治組織，廣大農(nóng)民享有相當?shù)淖灾螜?quán)利，極大地激發(fā)了廣大農(nóng)民的政治參與熱情和生產(chǎn)積極性。但是在農(nóng)村稅費改革前的相當一段時期內(nèi)，由于國家從農(nóng)村汲取資源的壓力型體制沒有根本改變，鄉(xiāng)村關(guān)系發(fā)生異化，農(nóng)民負擔(dān)加重、農(nóng)業(yè)發(fā)展滯后，“三農(nóng)”危機涌現(xiàn)，最終催生了農(nóng)村稅費改革。新世紀以后，農(nóng)村稅費改革的啟動，使農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)邁入新階段，也給鄉(xiāng)村治理帶來新挑戰(zhàn)。

基于梳理，我們發(fā)現(xiàn)：第一，新中國成立后農(nóng)村基層政權(quán)的變遷最終適應(yīng)了中國農(nóng)村現(xiàn)代化的需要。鄉(xiāng)政村治的治理模式將基層政權(quán)設(shè)置在鄉(xiāng)一級，同時實行基層群眾自治制度，既保障了國家對鄉(xiāng)村社會治理的有效性，又保障了鄉(xiāng)村社會的自主性。第二，農(nóng)村基層政權(quán)的變革與農(nóng)村土地制度的變革密切相關(guān)。人民公社體制迎合的是農(nóng)業(yè)集體化的需要，而家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制則是鄉(xiāng)政村治賴以存在的經(jīng)濟基礎(chǔ)。因此，鄉(xiāng)村治理體系必須不斷調(diào)整，以適應(yīng)變化了的鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會發(fā)展形勢。

新時代鄉(xiāng)村治理體系的構(gòu)筑

展望面對新時代對鄉(xiāng)村社會治理創(chuàng)新提出的新標準、新要求，未來鄉(xiāng)村治理體系構(gòu)筑也要有新判斷。我們認為，新時代鄉(xiāng)村社會治理應(yīng)具備幾個特點：第一，鄉(xiāng)政村治的基本結(jié)構(gòu)應(yīng)該保持穩(wěn)定。大規(guī)模、普遍地鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤銷實不足取，服務(wù)型基層政府建設(shè)應(yīng)該更加深入，以“五個民主”為核心的社區(qū)治理內(nèi)容將更加豐富完善。第二，鄉(xiāng)村治理更加重視共商共治。黨的領(lǐng)導(dǎo)進一步加強，黨在鄉(xiāng)村治理中的領(lǐng)導(dǎo)方式進一步改善；基層政府從管理到服務(wù)的職能轉(zhuǎn)變進一步加速，協(xié)商型政府建設(shè)發(fā)力，政府、市場、社會的權(quán)責(zé)得到進一步厘清；社會力量參與鄉(xiāng)村社會治理的空間進一步放大，協(xié)同治理的價值理念和運作方式得到進一步認可；社區(qū)居民參與鄉(xiāng)村治理的活力進一步釋放，居民融合度提高，以同一居住地為范圍的新型城鄉(xiāng)社會生活共同體將逐步形成。第三，鄉(xiāng)村治理的地域邊界最終突破。盡管城鄉(xiāng)在自然地理風(fēng)貌、生產(chǎn)生活方式上的差別仍會存在，但城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)終將消除，鄉(xiāng)村治理終將轉(zhuǎn)變?yōu)槌青l(xiāng)基層治理。第四，鄉(xiāng)村治理的手段、方式和主體可選項更加多元。鄉(xiāng)村社會法律規(guī)制和道德約束將協(xié)同發(fā)力，依法治國與以德治國的治理方略進一步貫徹落實；基層群眾的自治基礎(chǔ)和鄉(xiāng)村社會精英的引領(lǐng)優(yōu)勢相互補充、相互促進、相得益彰，共同推進鄉(xiāng)村社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

（唐鳴為華中師范大學(xué)政治與國際關(guān)系學(xué)院院長、教授、博導(dǎo)；祁中山為信陽師范學(xué)院法學(xué)與社會學(xué)學(xué)院、中國農(nóng)村社會工作研究中心講師、博士。本文部分內(nèi)容為民政部委托課題“我國農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)的歷史沿革和現(xiàn)狀研究”的階段性研究成果）endprint