用“賠償利劍”保護綠水青山

本刊記者

近日，中央辦公廳、國務院辦公廳印發《生態環境損害賠償制度改革方案》（以下簡稱《方案》）。從2018年1月1日起，造成生態環境損害將追究賠償責任。這是生態文明體制改革的重要內容和生態文明制度體系建設的重要組成部分。《方案》的主要內容是什么，在試點基礎上有哪些調整，環境保護部推進全國開展生態環境損害賠償工作的重點是什么？記者專訪了環境保護部政策法規司司長別濤，請他對《方案》進行解讀。

生態環境損害賠償制度改革的目的和進展

記者：《方案》明確自2018年1月1日起，生態環境損害賠償制度改革從先行試點進入全國試行的新階段。該制度在全國試行的主要目的是什么？

別濤：一是為彌補制度缺失。《憲法》《物權法》等相關法律規定，國家所有的財產即國有財產，由國務院代表國家行使所有權。但是在礦藏、水流、城市土地，國家所有的森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源受到損害后，現有制度中缺乏索賠主體、程序等具體規定。二是為強化地方政府改善環境質量的主體責任。生態環境損害賠償制度，是根據《方案》的規定，由地方政府（省級、市地級）作為本行政區域的權利人，對造成生態環境損害的違法者，要求其承擔生態環境損害賠償責任的制度。通過實施生態環境損害賠償制度，保護人民群眾環境權益，推進政府履行環境保護職責。三是為實現損害擔責原則。《環境保護法》確立了“損害擔責”的基本原則。建立健全生態環境損害賠償制度，由造成生態環境損害的責任者承擔賠償責任，修復受損生態環境，有助于破解“企業污染、群眾受害、政府買單”的困局，是損害擔責原則在生態環境損害領域提出的具體解決方案。四是為立法積累實踐經驗。建立生態環境損害賠償制度，需要從立法上明確規定生態環境損害賠償范圍、責任主體、索賠主體、索賠途徑、損害鑒定評估、損害賠償資金管理等基本問題，但目前立法條件尚不成熟，在部分地區開展試點后，需要進一步在全國范圍內試行生態環境損害賠償制度，為下一步立法積累經驗。

記者：根據國務院授權，2016至2017年，吉林、江蘇、山東、湖南、重慶、貴州、云南7個試點省（市）開展生態環境損害賠償制度改革試點，目前改革試點進展如何？

別濤：7個省（市）根據《生態環境損害賠償制度改革試點方案》（以下簡稱《試點方案》）要求，印發了本地區生態環境損害賠償制度改革試點實施方案，探索形成相關制度文件75項，深入開展案例實踐27件，涉及總金額約4億元，在賠償權利人、磋商訴訟、鑒定評估、修復監督、資金管理等方面，取得明顯階段性進展，形成了可供全國試行借鑒的經驗。例如，貴州省息烽大鷹田違法傾倒廢渣案和云南省李好紙業違法排污案，分別探索司法確認和公證適用，確保磋商協議履行。山東省、湖南省、重慶市印發資金管理辦法，設立專戶管理模式；貴州省采用基金管理模式，對賠償修復資金進行管理監督。江蘇省、山東省、湖南省、貴州省探索以代表、委托等方式指定相關具體部門開展賠償工作，集中解決索賠工作授權問題。吉林省建立環境資源保護案件執行回訪制度，重點探索磋商或訴訟后生態環境修復執行和監督機制，確保生態環境得到及時有效修復。

從試點方案到方案正式出臺

記者：《方案》與《試點方案》是什么關系？《方案》對《試點方案》進行了哪些內容的補充？

別濤：《試點方案》是生態環境損害賠償制度改革試點階段的指導性文件，而《方案》是2018年起在全國開展生態環境損害賠償工作的依據。通過7省（市）的試點實踐表明，《試點方案》總體可行，其內容涵蓋了在全國開展生態環境損害賠償工作的基本內容。結合試點實踐情況和深化改革需要，在《試點方案》的框架基礎上進行了補充修訂，形成了在全國開展生態環境損害賠償工作的《方案》。

《方案》補充修訂的主要內容：一是將賠償權利人范圍從省級政府擴大為省級、市（地）級政府。二是要求地方細化啟動生態環境損害賠償的具體情形，明確啟動賠償工作的標準。三是健全磋商機制，規定了“磋商前置”程序，對經磋商達成的賠償協議，可以依照民事訴訟法向人民法院申請司法確認，賦予賠償協議強制執行效力。四是完善賠償訴訟規則及適用，做好賠償訴訟與公益訴訟的銜接。

記者：《試點方案》規定，賠償權利人是省級政府。《方案》對賠償權利人進行擴大，原因是什么？

別濤：為提高生態環境損害賠償工作的效率，《方案》將賠償權利人由省級政府擴大至市（地）級政府。這是因為實踐中，損害賠償案件主要發生在市（地）級層面，市（地）級政府在配備法制和執法人員、建立健全環境損害鑒定機構、辦理案件的專業化程度等方面具有一定的基礎，能夠在開展生態環境損害賠償制度改革工作中發揮積極作用。

記者：為什么要授權地方細化啟動生態環境損害賠償的具體情形，而不在《方案》中作統一規定？

別濤：目前生態環境損害賠償制度尚處在試行階段。考慮到各地的生態環境現狀、經濟發展水平、行政司法資源不同，為防止一刀切，避免出現不符合地方實際情況的規定，《方案》對依法需要啟動追究生態環境損害賠償責任的第3種情形，即兜底條款“發生其他嚴重影響生態環境后果的”，授權各地結合本地區實際情況，綜合考慮造成的環境污染、生態破壞程度以及社會影響等因素，明確具體情形。

記者：在磋商機制的設置上，《方案》在哪方面進行了調整？

別濤：《方案》在《試點方案》實踐的基礎上，明確賠償權利人及其指定的部門或機構在磋商與訴訟的選擇上要“磋商前置”，即提起生態環境損害賠償訴訟前，賠償權利人與義務人應先行磋商；磋商未達成一致的，賠償權利人及其指定的部門或機構應當及時提起生態環境損害賠償訴訟。

記者：目前，除了生態環境損害賠償訴訟外，還有符合條件的社會組織、人民檢察院等法律規定的機關等提起的環境公益訴訟。他們之間的關系是什么？

別濤：試點實踐發現，賠償權利人提起的生態環境損害賠償訴訟與符合條件的社會組織、人民檢察院等法律規定的機關等提起的環境公益訴訟的關系需進一步予以明確。為此，《方案》規定，由最高人民法院會商有關部門研究制定生態環境損害賠償制度與環境公益訴訟之間銜接的相關指導意見。我們的基本觀點是，生態環境損害賠償訴訟是基于國家財產所有權提起的訴訟，環境公益訴訟是維護社會公共利益提起的訴訟，兩者在性質、索賠主體、程序等方面存在不同，需要在司法實踐中逐步銜接協調。endprint

記者：《方案》明確要規范生態環境損害鑒定評估。環境損害鑒定評估工作是生態環境損害賠償制度的技術保障。目前，環境保護部推進生態環境損害鑒定評估工作都有哪些主要進展？

別濤：2011年，我部印發《關于開展環境污染損害鑒定評估工作的若干意見》，啟動環境損害鑒定評估工作。6年來，我部聯合相關部門積極推進，在以下方面取得階段性進展。一是建立健全環境損害鑒定評估技術規范體系。2011年以來，我部相繼印發了《環境損害鑒定評估推薦方法》《生態環境損害鑒定評估技術指南總綱》《生態環境損害鑒定評估技術指南損害調查》等技術規范，初步構建了環境損害鑒定評估的技術體系，為環境司法和環境管理工作提供了有力的技術支撐。二是開展環境損害鑒定評估試點和機構推薦。2011年，我部印發《環境污染損害鑒定評估試點工作方案》，并相繼在江蘇、山東、紹興等12個地方開展環境損害鑒定評估試點。2014年、2016年，分兩批向社會推薦了共29家環境損害鑒定評估機構。三是組建由76名專家組成的“環境保護部環境損害鑒定評估專家委員會”。積極發揮專家在環境損害鑒定評估中出謀劃策、研究咨詢、指導把關的作用。四是與司法部聯合推動環境損害司法鑒定規范管理。2015年以來，與司法部聯合發布《關于規范環境損害司法鑒定管理工作的通知》等文件，規范環境損害司法鑒定工作。2017年，我部會同司法部向社會公開遴選了全國環境損害司法鑒定專家庫專家，共有298名專家入選國家庫。目前，正在指導地方開展地方庫建設工作。

推進全國開展生態環境損害賠償工作的重點

記者：《方案》印發實施后，環境保護部推進全國開展生態環境損害賠償工作的重點是什么？

別濤：一是推進落實地方改革任務。我部將按照中央部署，積極推動各地制定實施方案，明確改革任務、時限，配備專業化隊伍，以案例實踐為抓手，扎實推進生態環境損害賠償工作。二是做好改革業務指導和跟蹤督促。我部將會同最高人民法院、最高人民檢察院、司法部、財政部、衛生計生委等相關業務指導部門，采取業務指導、實地調研、督促檢查、跟蹤評價等措施，通過召開電視電話會、改革調度會、工作推進會等形式，推動解決各地方在試行過程中發現的問題和遇到的困難。三是加強生態環境損害賠償技術保障。我部將繼續完善環境損害鑒定評估技術體系，在《生態環境損害鑒定評估技術指南總綱》框架下，研究編制土壤和地下水、污染物性質鑒別、替代等值分析法等方面的鑒定評估技術規范。同時，我部將聯合司法部進一步強化全國環境損害司法鑒定機構登記評審專家國家庫建設，指導推進地方庫建設。endprint