主體功能區生態預算問責體系的構建

（副教授）

一、我國生態問責存在的問題

（一）生態問責法律制度體系不健全

我國2007年頒布的《水污染防治法》與2014年頒布的《環境保護法》，從法律層面對生態問責做了零散的規定；在此基礎上國務院分別在2013年發布《大氣污染防治行為計劃》、2015年發布《水污染防治行動計劃》、2016年發布《土壤污染防治行動計劃》等，其中對生態問責做了進一步規范。地方政府也頒布了一些針對生態問責的規定，但是專門的生態問責法規只有2006年監察部與環?？偩致摵铣雠_的《環境保護違紀行為處分暫行規定》。我國生態問責法律法規基本上是分散在其他法律制度之中，還沒有專門的、系統的生態問責法律體系。

（二）政府生態問責彈性大

根據2003～2014年《全國環境統計公報》《環境狀態公報》與《最高人民法院公報》的數據，統計分析這12年全國環境行政處罰事件數、環境突發事件數與環保部直接處理環境突發事件數可知：①環境行政處罰事件數呈M形變化。我國環境行政處罰在2003～2007年逐年增加，2008～2009年大幅度減少，2010～2013年又逐年增加，到2014年又大幅度減少。②全國環境突發事件數呈V形變化。全國環境突發事件從2004年的1441件降至2009年的418件，但是從2010年開始又逐年攀升，到2013年增至712件。③環保部直接處理環境突發事件數呈波浪形變化，2004～2006年逐年增加，2007～2008年有所減少，2009年增加到頂峰達到171件，2010～2012年又逐年減少，2013年卻急劇增加，2014又出現急劇減少。從環保部直接處理環境突發事件數占全國環境突發事件數的比重來看，2004～2009年占比從4.30%增至40.91%，2010～2012年占比降低，2013年與2014年基本穩定在21%左右。

為什么環境行政處罰事件數在2008年與2009年急劇減少，與此同時環保部直接處理的環境突發事件數在2007年與2008年急劇減少？這是一個巧合，還是反映我國在經濟大環境不景氣時，政府的重心回歸到忽略生態環境而片面發展經濟的老路，放松了對生態環境問責？這是一個值得我們思考的問題。環保部直接處理的環境突發事件占比從2009年的40.91%降為2014年的21%左右，是我國地方政府與政府部門的環境問責意識、整個環境問責氛圍增強了，國家認為生態問責權利下移的條件已成熟；還是國家認為環境問責不能從國家層面采取“一刀切”的方式，必須差異化問責，只有地方政府才更加了解當地的具體情況，所以將問責權下移，或者是其他原因？這也是一個值得深思的問題。

（三）生態問責的參與度不高

通過中國知網報刊文獻庫，以“生態問責”“環境問責”為關鍵詞搜索得到報刊文獻，為了提高文獻的權威性與代表性，從中遴選出省級以上報刊（包括21家國家級報刊、15家省級報刊）的報道內容作為分析對象，涉及2003～2016年14個年度。分析這些權威報刊報道的全國典型生態問責事件可知，發現生態問責這十多年來出現了三大變化：從專項問責轉化為常態化問責，從粗糙問責轉化為精準問責，從單一部門問責轉化為多部門聯合問責。生態問責發展中增加了許多新的元素，如追溯問責、多部門聯合問責、社會問責與跨區域問責等，但是多部門多組織聯合問責、跨越區域問責、社會問責等新型生態問責尚處于萌芽階段，雖然可以彌補傳統生態問責方式的一些不足，但是效果并不明顯，主要還是政府主導，其他相關主體的參與比較少。

二、生態問責問題的原因

（一）生態問責與預算管理的融合不夠

一般認為生態問責針對的是損害生態、破壞環境與浪費自然資源的主體，這其實是實施生態問責的一個誤區，即沒有認清隱藏在這些主體之下的對象——生態自然資源環境。生態自然資源環境作為一類特殊的資源，整體性很強，需對其相關主體進行全程管控，形成一條包括生態自然資源環境預算決策、執行與報告在內的管理鏈。預算管理是一種全程管理的工具，在生態問責中，可以融合預算管理理念，構建對生態管理鏈及相關主體的全程問責機制，從而有效防范孤立問責現象。

（二）生態問責的基本單元錯位

由于很多生態自然資源環境管理活動必須依托地方政府才能推進，極易促使生態問責需立足于行政區，而事實上生態自然資源環境的流動性決定了不能人為分區域管理生態自然資源環境，必須立足于自然資源環境的特質，跨越多個行政區對其進行統籌管理。2010年國務院頒布的《全國主體功能區規劃》為確定生態問責基本單元提供了方向，只有逐漸由以前立足于各行政區進行生態問責轉變為立足于主體功能進行生態問責，才能有效實施主體功能區規劃，進而保護生態環境、高效利用自然資源。

（三）生態問責橫向互動不足

現行生態問責中，政府、非政府組織以及企業與公民之間互動不足，只有多部門、多組織、多區域同時有序地參與，各盡其責，才能全方位、多層次協同問責，有效實現生態問責的目標。橫向互動不足主要表現為三個方面：一是部門（或組織）之間互動不足，全國范圍聯動生態問責還不多，多職能部門與多社會組織聯動問責更加少，從而削弱了生態問責的強度。二是組織與個人之間互動不足，主要表現為個人自愿參與問責，需要政府與非政府組織響應時，政府與非政府組織響應不及時、不到位。三是各行政區針對同一生態事件問責不同步，主要表現為：在某一行政區現在問責，在其他行政區將來問責，導致先問責行政區的生態問責效果被延后問責行政區的問責行為所抵消，從而使得整體問責效果不佳；在某一行政區問責，在另一行政區不問責，這樣容易打擊積極參與問責的行政區的問責積極性。

三、西方國家生態問責的經驗

（一）西方國家生態問責實踐

西方學者認為若將生態環境視為公共物品，生態問責主體則由個人道德責任向政府公共責任演變。生態問責以提升生態績效為問責目標，問責過程要公正、獨立，公民能廣泛參與也十分重要，跨國界、區域合作推進生態問責是生態問責機制的發展趨勢（Jessica Fahlquist，2009）。法、德、美、英、加五國的生態環境質量位于全球前列，這與其設計與有效實施科學的生態問責制度相關（Michael Mason，2005）。司林波等（2016）將這五國在生態問責實踐中積累的成功經驗歸納為：①生態問責法律制度完善。英國有《環境法案》、美國有《國家環境政策法》、加拿大有《加拿大環境保護法》，三國以此為基礎形成綜合法模式，德國與法國分別頒布《聯邦自然保護法》與《環境法典》，采取法典化模式，對生態問責的過程與結果做系統的規范。②生態問責主體多元化。問責主體主要有議會、司法機關、審計機構、環境評價署、行政機關內部、咨詢機構、公眾、媒體等。③生態問責機制能有效執行。生態問責實踐機制實現了跨國、跨區域、跨領域的合作問責，同時與本土國情相適應。根據司林波等（2016）、孫德超（2013）的研究整理出五國生態問責機制的結構、特征與缺陷，如表1所示。

表1 西方五國生態問責機制結構、特征與缺陷

（二）對我國構建生態問責體系的啟示

1.結合我國國情設計科學的生態問責頂層制度。頂層制度設計包括法律法規制定與生態問責機制設計（主要是生態問責機制的共性部分）等。以生態問責基本法為基礎，輔以配套的部門規章與地方法規，構成完整的生態問責法律體系，是設計生態問責機制的直接制度安排。完整的生態問責機制，其基本要素全面，采取多樣化問責方式，如環境影響評價、環境審計與環境訴訟等，能覆蓋生態環境管理事前、事中與事后各個環節，適應我國國情。

2.高質量生態問責體系要具備的基本質量特征。我國設計高質量生態問責體系要滿足以下基本質量特征：一是采取多元互動問責機制。各級人大、各級政府、政府部門、非政府組織以及個人等主體采取不同的問責方式參與生態問責，問責參與主體不是越多越好（越多協調難度越大，會影響問責效率），只要多元問責主體在生態問責之中能相互協調合作問責，不同區域在生態問責中能協調合作問責，互動問責就達到了最佳狀態。二是問責機制操作性要強。為了提高問責機制的可操作性，國家層面要做好頂層制度設計，具體問責機制的設計權（主要是生態問責機制中的個性部分）可以下放給各主體功能區，使各主體功能區能結合區域生態自然資源環境的情況設計問責機制。三是確保問責的獨立性。生態問責實施主體與被問責主體之間既沒有實質性的經濟利益關系，也沒有形式上的利益關系，應確保問責客觀、公正。

3.兼容型生態問責適應性更強。我國國土廣闊、各地區生態自然資源環境差異明顯，需要一套兼容性強的生態問責體系。在借鑒西方發達國家生態問責體系的基礎上，設計出兼容性強的生態問責體系，增強我國生態問責體系的適應性。該體系應具有以下特征：①問責透明。生態問責透明包括生態問責過程透明與問責結果透明，問責過程透明一方面可以提高問責的獨立性，另一方面可以提高問責的效率；問責結果透明既可以實現相關主體信息共享，調動一切主體廣泛參與生態問責，也可以及時改進與優化問責機制，強化生態問責結果的應用。②量化問責。盡量設計量化指標進行量化問責，減少人為影響，可以提高問責的客觀性，有效防止同一套問責制度在不同區域實施時，由于問責主體的理解存在差異，而導致問責結果出現很大的偏差。③差異問責。問責基本單元不是越廣越好，如果問責基本單元涵蓋多個異質主體功能區，不同質主體功能區的生態問責方式、問責標準、評價指標及指標權重都要有所差異，以便更好地適應不同性質的主體功能區問責。

四、構建主體功能區生態預算問責體系

針對我國生態問責中存在的問題與原因，借鑒西方發達國家生態問責的成功經驗，立足我國生態自然資源環境現狀，提出主體功能區生態預算問責體系。主體功能區生態預算問責體系在生態問責法律制度框架下，立足主體功能區，融入生態預算管理理念，各級人大、各級政府、政府部門、非政府組織與公民等相關主體廣泛參與并全面互動，對整個生態預算管理系統相關責任主體實施全程、持續問責，并及時公開、反饋與應用問責結果。主體功能區生態預算問責以健全的生態問責法律制度體系為前提，以主體功能區為問責的基本單元，具有多元、互動、獨立、透明、可連續、兼容性強等特征，主體功能區生態預算問責模型如下圖所示。

主體功能區生態預算問責模型

（一）多元主體聯動進行生態問責

在問責過程中由誰來問責，這是要解決的關鍵問題之一。問責主體主要有兩類：一類是政府、政府性質的組織，另一類是非政府組織與個人，兩類問責主體相輔相成，前一類主體啟動問責程序，后一類主體要積極響應，才能實現全方位的問責，單獨由其中任何一類主體問責都很難實現全面生態問責的功能。如政府、政府性質組織對環境污染企業啟動問責，不僅需要立法、行政與司法機構的參與，還應要求非政府組織、公民全面參與，才能避免生態問責中出現死角，問責才會有力度與深度。只有水、電、能源、銀行、上下游企業等主體全面參與，才能從根源上切斷環境污染企業的各種資源獲取渠道，使環境污染企業沒有支撐自身生存與發展的資源基礎；只有社會各界的環境專家積極參與生態環境污染評估，才能科學地確定問責范圍與力度；只有環境污染企業周圍的公民積極參與，才能持續跟蹤污染企業的排污真實情況與問責后的整改落實情況。

要調動相關主體的參與積極性，政府至少應在以下三個方面為聯動問責創造條件：①非政府組織與公民啟動問責程序后，政府及政府組織要及時響應；②政府要出臺非政府組織與公民參與生態問責的獎懲機制，調動參與者的積極性；③在生態問責過程中，政府、政府組織、非政府組織與公民之間要充分實現生態問責的過程信息與結果信息的共享，并及時交流與溝通。

（二）平衡問責廣度與問責深度

生態問責的最終目標是為了形成全程生態自然資源環境管理系統，保護生態環境、合理利用自然資源。主體功能區生態預算管理考慮到生態自然資源環境整體性與流動性的特征，立足于主體功能區，采取預算管理的模式對生態自然資源環境管理的決策、執行等環節進行全程管理。在主體功能區生態預算問責體系中，生態問責的對象是主體功能區生態預算管理相關主體，能較好地權衡問責廣度與問責深度。關于問責廣度，生態問責的基本單元是主體功能區，在同一主體功能區生態問責的標準相同，在生態環境問題發生后，對所有相關區域的相關組織、相關個人都要問責，所有相關部門要同步問責，不能選擇性問責。關于問責深度，在主體功能區生態預算管理中，生態預算決策、執行與報告等環節形成一條完整的生態預算鏈，相關的主體聯系形成一個整體，容易識別責任的根源，一旦涉及決策者，也會及時啟動問責程序。

（三）啟動“連續式”生態問責

“連續式”生態問責是確保生態問責不間斷，具體表現在兩個方面：①遵循問責對象的內在時間邏輯關系問責。先問責哪一環節、哪些環節必須同步問責，這些都是由各環節的內在邏輯關系決定的，而不是由問責主體決定的。②生態問責常態化。臨時性問責與專項問責很難把握生態環境實況，只有實時跟蹤生態環境的所有狀態與變化過程，才能掌握生態自然資源環境的全貌。

連續式生態問責實施路徑有兩種：一是在離散型問責的基礎上形成連續式問責。離散型問責是一種單點問責，完全沒有考慮生態預算各環節的時間邏輯關系，因此，要在離散型問責的基礎上形成連續式問責，首先必須重新厘清各環節的時間邏輯關系，進行問責排序，然后在此基礎上構建連續式問責機制。二是在間斷式問責的基礎上形成的連續式問責。間斷式問責考慮到各環節的時間邏輯關系，只是選擇性問責某些環節，因此，在此基礎上形成連續式問責，首先必須重拾缺失的環節，然后在此基礎上構建連續式問責機制。

（四）兼顧生態問責的獨立性與透明度

生態問責獨立主要表現為問責主體與被問責對象之間獨立，問責過程不受其他相關主體的干涉與影響。如在環境影響評價、環境審計、環境訴訟中，提升評價主體、審計主體、訴訟主體的獨立性，在多主體、多部門、多區域互動問責過程中，相關問責主體能整體獨立，保證整體生態問責效果良好。生態問責透明包括生態問責過程透明與問責結果透明。生態問責過程透明是指，問責的依據是什么、被問責的對象是誰、由誰來問責、如何實施問責都應及時向社會公開。生態問責結果包括直接結果與最終效果，直接結果是生態問責過程產生的結果，即最終對哪些主體進行哪一等級的問責；最終效果是通過生態問責要達到的目標的實現程度，尤其表現在生態問責直接結果的應用，對優化生態環境治理產生的積極影響等方面。生態問責過程與結果透明使相關主體能及時掌握生態問責相關的動態，一方面可以預防問責不到位、不公平的現象，另一方面可以為相關主體參與生態問責提供基礎信息。

（五）強化主體功能區生態預算問責量化評價

為了減少問責主體的主觀影響，生態問責主要采取量化問責方式，主體功能區生態問責情況的評價主要從生態問責的制度設計、問責主體、問責對象、問責過程與問責結果五個維度展開，覆蓋了主體功能區生態預算體系中各個要素，評價時采取李斯特五級量化打分法，具體生態問責評價指標見表2。評價四種不同類型的主體功能區生態預算問責時，其差異性主要體現在具體評價指標的權重上。

表2 主體功能區生態預算問責評價指標

五、小結

主體功能區生態問責體系是以生態問責頂層制度設計為基礎，站在主體功能區高度，各級人大、各級政府、政府部門、非政府組織與個人等多元主體廣泛參與，對生態預算決策、執行與報告進行全程、連續、獨立、協調問責，兼顧生態問責的廣度與深度、問責過程與結果，問責信息能及時公開并被有效應用，是一種高質量、兼容性強的生態問責體系。本文主要提出了主體功能區生態問責的理論分析框架，對理論框架的檢驗將是后續研究的內容。

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