公立慈善機構基金項目內部控制體系建設

唐大鵬 吳佳美

【摘 要】 強化慈善機構內部控制是落實十九大報告關于促進慈善事業發展戰略的重要舉措，而基金項目作為慈善機構區別于其他組織的直接體現，其內部控制建設理應成為慈善組織需要關注的重點。基于公立慈善機構的官方背景，文章參考行政事業單位內部控制建設思路，構建了全新的基金項目內部控制體系框架，并結合S官辦基金會的內部控制建設實例加以說明。具體包括：以組織層面內部控制為基礎，以業務活動內部控制為主線，以監督評價內部控制為保障，以信息系統內部控制為手段，多層次、全方位提升基金項目管理水平，以期為其他慈善機構的基金項目內部控制體系構建提供一定參考，為慈善組織公信力的提升提供一種途徑。

【關鍵詞】 公立慈善機構; 基金會; 基金項目; 內部控制

【中圖分類號】 F239.45 ?【文獻標識碼】 A ?【文章編號】 1004-5937（2018）23-0094-07

一、引言

在黨的十九大報告中，習近平總書記明確提出“完善社會救助、社會福利、慈善事業”，這一重要戰略部署無疑為下一步全民慈善事業的發展指明了新目標，繪制了新藍圖，更給慈善機構的內部管理提出了高標準、嚴要求[ 1 ]。2018年政府工作報告也提出要支持公益慈善事業發展，但發展不可野蠻無序[ 2 ]。作為國家和市場之外的第三部門，自主管理屬性對慈善機構的存在和發展具有基礎性作用，是其實現公益性目標的前提條件，也是慈善行業良性發展的重要支撐。不能實現自我治理、自主決策的機構將因依附于政府或市場而不能成為嚴格意義上的非營利組織，亦不能充分發揮彌補國家和市場盲區的功能[ 3 ]。作為慈善力量中的中流砥柱——公立慈善機構尤其如此，鑒于其官辦背景所賦予的政治使命，其更應該順應時代發展趨勢，真正跟上“慈善的潮流”，從被動服從監管轉向內在自覺控制，充分結合自身慈善組織屬性，與新時代黨和國家機構改革一道，積極進行自身組織與業務流程再造，全面提升內部管理水平與運營效率，用實際行動來取信于民。

《中華人民共和國慈善法》規定，“慈善組織應當根據法律法規以及章程的規定，建立健全內部治理結構，明確決策、執行、監督等方面的職責權限”，反映了慈善組織內部控制的基本內容，也體現了內部控制對于慈善組織的重要意義[ 4 ]。在全面推進國家治理能力和治理體系現代化的時代背景下，構建完善的內部控制體系，對于慈善機構公共服務職能的發揮意義重大。基于公立慈善機構的官方背景，本文在行政事業單位內部控制建設思路的基礎上進行整合拓展[ 5-7 ]，構建了全新的公立慈善機構內部控制體系框架（如圖1），并結合S官辦基金會（以下簡稱S基金會）的建設實例加以說明。具體而言：以組織架構內部控制為基礎，以業務流程內部控制為主線，以監督評價內部控制為保障，以信息系統內部控制為手段。其中，考慮到基金項目決策與執行環節的重要性以及業務流程監督與監督評價內容的同一性，本文將從組織架構、項目決策、項目執行、項目監督評價以及信息系統內部控制幾個方面展開，以期為其他慈善機構基金項目內部控制的建立與實施提供有益參考。

二、基金項目組織架構內部控制

組織架構內部控制是基金項目合規開展的前提。為此，S基金會首先進行了基金項目內部控制組織架構的重新設計與權責分配。具體包括以下內容：

（一）重新設計單位組織架構，夯實內部控制基礎

經濟活動風險防范與管控是單位內部控制的主要內容，在財務職能相關的機構設置方面，S基金會原來將財務處下設在辦公室，與秘書處、調研處、宣傳處等處室并設（如圖2），未能體現出對財務工作的重視，并且將財務處、資產管理處等業務處室分設在不同部門，也不利于實現財務管理與實物資產管理的結合。為此，基金會在內部控制建設階段積極商討部門改革方案，將財務處劃入事業發展部，組建資產財務部，在其下設財務處、資產管理處與督查審計室，不但強化了財務管理職能，而且促進了財務管理與資產管理相結合，為基金項目內部控制的全面開展奠定了組織基礎。

（二）明確基金項目主責部門，實現權責歸口細化

為解決基金項目管理職責劃分不清等問題，避免基金項目管理過程中存在部門間職能交叉或缺失，S基金會重新進行了基金項目管理職能的歸集與分配，結合單位組織架構的優化設置及實際業務管控需要，明確基金項目相關管理部門職責。具體而言，基金部是基金項目的歸口部門，負責項目相關的制度修訂與業務運行管理，并對所有以基金會名義開展的公益項目進行審核、監督;資產財務部是基金項目的資產管理、財務核算與內部審計部門，相關職責分屬資產管理處、財務處與督查審計室。此外，基金會切實加強基金項目崗位管理，科學設置基金項目決策、執行、監督等環節崗位，在不相容崗位分離的基礎上，綜合考慮業務總量與在編人數，合理劃分基金項目管理職責。

三、基金項目決策環節內部控制

基金部在舉辦或擔任主辦、協辦或支持單位參與基金會冠名的公益項目時，嚴格遵循公益慈善原則，嚴禁任何人員組織開展以“S基金會”或“公益慈善”等為名義、行經營盈利之實的項目和活動，為此，前期調研論證成為基金項目立項的先決條件。項目負責人須與合作方深入洽談，確定合作意向后，按規定填寫《公益項目立項申報表》報基金部、基金會領導審批。其中，大額基金項目的立項還需經立項評審小組（主要由基金部負責人及相關處長、項目負責人等構成，并同時邀請財務處、督查審計室等處室代表參與）審議通過。其后，由項目負責人與合作方共同起草合作協議與實施方案，經部、會領導再審，法律顧問復核后方可立項（如圖3）。

基金項目立項必須符合一定條件，如：使用方向或直接用途符合基金會宗旨;起始額度原則上為人民幣300萬元以上（非物品折合），且首期捐贈資金須在協議簽署后即到位;項目周期應在3年以上并有配套的詳細項目方案與年度執行計劃等。同時，為擴大積累，長期有效地發展公益慈善事業，S基金會規定可以按捐贈方建議專題或所提名稱設立基金項目，以體現捐贈方意愿，但必須由捐受雙方共同商定，并確保合理規范。

四、基金項目執行環節內部控制

基金項目的執行環節內部控制包括營運控制、使用控制與存續控制三個階段，具體如下：

（一）強化基金項目營運管理，力爭財產保值增值

在基金項目的營運階段，S基金會財務處嚴格遵守有關規定，按照合法、安全、有效的原則，積極促進捐贈財產的保值增值。具體包括：切實做好事前可行性論證，聽取各方面的意見，科學決策;營運計劃的實施必須經過集體討論，按規定程序報經部、會領導審核審批，限定性基金的營運計劃還需經捐贈人同意，開放式基金營運計劃則應及時向社會公告（如圖4）。根據需要，可主動邀請有關專家或專業機構指導投資，必要時可成立由捐受雙方及其他相關方共同組成的工作機構，負責辦理相關事項。此外，在進行嚴格資質審查的基礎上，基金會也可以委托專業的投資管理人進行基金項目營運，增值收入在扣除特殊約定部分外，主要用于募捐宣傳、項目管理以及財務管理等方面的支出。

考慮不同基金項目特征不同，基金會建立了差異化的運作模式：對于本金制管理的專項基金，財務處應與基金部協商預先選擇項目營運方案進行專項核算，并定期向基金部反饋資金投資收益情況;而其他專項基金的運作則不必嚴格遵守上述時間限制，以降低信息溝通成本，增強項目營運靈活性。

（二）規范項目基金使用控制，提高資金使用效益

慈善資金使用效益最大化是基金項目設立的基本要求，為此，S基金會嚴格控制項目資金使用。在基金部項目經辦人根據使用情形提出具體意見后，須根據額度和性質執行支出前端的分級授權審批，使基金項目工作人員工資及辦公經費支出不高于單位規定的比例，以此確保“基金會每年用于資助公益事業的資金數額，不得低于國家規定的比例”。

受贈財產直接用于公益資助時，由基金部組織對受助方進行事前審查，審查結果經基金部、會領導審核審批通過后，方可針對受贈財產使用等具體內容與受助方簽訂資助協議，其中，限定性基金的使用還需征得捐贈人同意（如圖5）。基金項目負責人應及時跟蹤受贈資金及財產的使用情況，并且有責任、有義務督促受助方認真落實有關要求，并于必要時協助捐贈者對受助方的財產使用情況進行實地考查和審計。在項目執行過程中，如需確定項目執行單位，應當由基金部牽頭成立專門的采購小組，由其負責參照政府采購程序擇優選取供應商并簽訂服務協議，基金會應將部分工作經費連同項目款一同撥付給執行單位。

（三）做好基金項目存續判斷，保證留存項目質量

在基金項目實施中期及項目結項之后，基金部將負責組織內部人員或聘請外部專業機構對基金項目后期存續必要性進行評估，具體判斷標準如下：

對于封閉式基金：如在規定時間內未完成捐贈和項目運作，經相關各方協商同意后，可繼續存在并運作;如捐贈計劃已完成，捐贈者仍將與基金會在相同領域展開新的合作，可繼續使用原基金項目名稱，并重新履行相關手續。對于開放式基金：如在規定時間內完成捐贈和項目運作，可在完成評估后終止;如在規定的時間內未完成捐贈計劃，應向社會公告項目執行進度并決定是否繼續完成捐贈計劃（如圖6）。此外，因基金捐贈人違反協議，未按時、足額捐贈導致基金項目無法履行的，基金會應依法與捐贈人協商解決;協商后仍無法履行捐贈協議的，可終止協議并撤消該基金項目。

五、基金項目監督評價內部控制

為實現對基金項目的有效監督，S基金會建立了專項基金的年度匯報制度，基金部按年度向會領導、捐贈者書面匯報上年度基金項目執行與使用情況。同時，基金會主動接受相關主管部門監督，并積極健全年度審計制度。在項目運作周期內，由督查審計室實施至少一次內部審計，并在條件允許的情況下，每年聘請會計師事務所等社會中介機構進行基金項目資金收支情況的專項審計。審計結果向常務理事會報告，開放式基金的審計報告還應向社會公布，以供相關部門分析利用，以查錯防弊，避免善款濫用。

績效評價是判斷基金項目執行情況最為直接的手段。基金會認識到績效評價的重要性，由會領導牽頭成立績效評價工作小組，并責令督查審計室負責評價工作實施，對基金項目年度計劃完成、年度預算執行、事業拓展創新等方面進行考核。而且，為充分發揮績效評價的約束與激勵作用，S基金會還建立了評價結果與預算編制、人員工資等內容的聯動機制，以增強相關部門和人員對基金項目管理工作的重視程度。具體流程如圖7。

六、基金項目信息系統內部控制

按照“管理制度化，制度流程化，流程崗位化，崗位標準化，標準表單化，表單程序化，程序信息化，信息系統化”的思路，S基金會引入內部控制信息系統，對原有電算化賬務、資產管理、預算編報以及辦公自動化等系統進行連接與整合，通過內部信息流傳遞業務流與財務流，真正實現基金項目內部控制的全覆蓋。根據基金會內部控制職責安排進行賬戶設置后，不同人員被賦予了差異化的操作權限，也即審核審批權限，由此實現權力制衡。在此基礎上，基金部結合原有單據進行了基于制度與標準的表單設計，并將其嵌入信息系統，以此作為基金項目內部控制的實現載體，通過控制表單的流轉規范業務運行。

信息系統覆蓋基金項目運行全程，可以實現項目信息的快速準確傳遞（如圖8）。如：在基金項目立項階段，內部控制信息系統能夠借助圖像識別技術完成信息輸入，避免手工操作可能產生的偏差;在善款捐贈階段，采用信息系統能夠實現對捐贈人與受助者的集中管理，當某些捐贈人提出定向捐贈要求時，迅速匹配受助對象，節約人為搜尋成本;在基金項目營運階段，能夠借助信息系統進行資金變動風險預警;對基金項目的監督可以即時進行，績效考評同樣變得更為快捷[ 8 ]，在基金項目處理狀態變動的同時，即可通知相關監督端口，在項目執行過程完成后，即能自動比對實際執行結果與設定績效目標，生成評價報告。

七、結論與展望

對慈善機構而言，基金項目是其區別于其他組織的重要業務，也是捐贈人最為關切的核心內容，積極做好公立慈善機構基金項目內部控制體系建設，提升捐贈物資和捐贈資金使用效益，是對捐贈人負責態度的積極體現。基于公立慈善機構的官方背景，本文在行政事業單位內部控制體系的基礎上進行整合拓展，構建了全新的公立慈善機構內部控制體系框架，并以此為基礎介紹了S官辦基金會基金項目內部控制體系的建設實例，具體包括：以組織架構內部控制為出發點，以業務流程內部控制與監督評價內部控制為著力點，以信息系統內部控制為落腳點，全面構建基金項目內部控制體系。可以看到，在不斷深化黨和國家機構改革的時代背景下，慈善機構積極進行自我革新，自覺實施內部控制體系建設，以促進公共服務職能的發揮，對于其公信力的提升與慈善事業的長足發展均有著不可忽視的重要作用。

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[8] 唐大鵬，李俊儀，楊鈞.從嚴治黨視角下的內部控制信息系統建設[J].中國財政，2018（10）：59-63.