農產品質量安全監管實踐與問題思考
——基于對山東省壽光市實地調研

張 鋒，萬靚軍

（農業部農產品質量安全中心，北京100020）

0 引言

民以食為天，農產品質量安全關系中國13億多人的身體健康和生命安全。保障農產品質量安全是全面建成小康社會的迫切需要，也是推進農業供給側結構性改革的重要舉措[1-2]。近年來，各地有關部門按照黨中央、國務院決策部署，著力解決突出問題、完善法規標準、加強監管執法、打擊違法犯罪、創新監管方式，農產品質量安全總體穩定向好。同時，也要清醒看到，農產品質量安全形勢依然嚴峻復雜，一些深層次問題還沒有根本解決，一些重要的制度機制還沒有完善建立完善[3-4]。如何進一步監管部門作用，堅持源頭控制、產管并重、重典治亂，夯實各環節、各方面的責任，著力提高監管效能，凝聚社會共治合力，進一步治理“餐桌污染”，推動食品安全形勢持續改善，不斷提高人民群眾滿意度和獲得感，是下一步需要研究并加強的問題。本研究通過對山東壽光市實地調研了解到，當地農業部門按照黨中央國務院以及農業部要求，發揮首創精神，采取積極有效措施加強農產品質量安全監管，取得了積極成效，但由于基礎條件薄弱以及部門協調配合尚處初級階段，一些新建監管制度機制的效能發揮還有待時日，需要繼續強化手段予以推進。

1 山東省壽光市農產品質量安全監管情況

1.1 建立健全農產品質量安全監管體系

壽光市政府成立了農產品質量安全監督管理辦公室，協調全市農產品質量安全監管工作。這與各地成立食品安全辦公室不同，體現了壽光市政府對農產品質量安全的重視程度。同時，與全國其他區縣相仿，整合工商、質監、食藥監部門的機構和職能，組建了新的市場監管局，強化對食品安全的全程監管；按照農業部的要求，整合農業、畜牧獸醫、農機部門執法及監察職能，組建了市農業綜合執法大隊；各鎮街區成立了農業執法中隊和市場監管所，依照不少于5人的標準，配備了執法、監察工作人員。同時，在行政村、社區選聘了近千名由村兩委成員（居委會成員）擔任的村級監管員，協助監管工作。2016年，市財政落實村級監管員工作補貼110余萬元[5]。

1.2 完善農產品質量安全制度機制

（1）健全規章制度，推行社會共治，發揮行業協會和認證機構的作用，制定了《壽光市食品安全舉報獎勵實施辦法（試行）》以及《壽光市農產品質量安全舉報獎勵辦法》[6]。（2）探索創新機制。探索實施以農產品質量合格證明為基礎的農產品產地準出、市場準入、誠信管理等監管制度。研發農業大數據平臺，開發農業種植和交易管理、投入品管理、檢測、追溯等數據功能模塊，推進農產品質量安全智能化監管。

1.3 依法履行屬地管理職責

將農產品質量安全監管、檢測、執法等各項經費列入了財政預算，制定了監管年度工作計劃。將監管工作列入對相關部門和各鎮（街區）年度績效考核內容，權重10%左右。建立了農產品生產經營主體監管名錄和“黑名單”制度，與農產品生產經營主體簽訂了責任書，責任告知率100%。執法監管部門加大日常巡查督查，及時排除隱患風險。建立以市檢驗檢測中心為龍頭，鎮街檢測機構為骨干，農產品生產企業、合作組織及村級市場檢測機構為補充的市鎮村三級農產品質量檢測體系[7-8]。

1.4 強化農業投入品監管力度

制定了農（獸）藥經營告知、飼料及飼料添加劑經營使用登記備案制度，成立壽光市農藥行業協會，實施連鎖、統購、配送等營銷模式的農業投入品占經營總量比例達到80%以上。印發《高毒農藥政府儲備管理使用實施意見》，建立完善了倉儲農藥規范化、定點管理動態化、使用農藥實名化、流向記錄信息化“四化”要求的高毒農藥儲備管理體系。

1.5 全面推進標準化生產

制定了農業標準化生產技術規程，涉及各類指標規范215項。推廣昆蟲防治韭蛆、熊蜂授粉技術超過2000 hm2，殺蟲燈、黃板誘殺等物理防治面積達34000 hm2。積極鼓勵引導龍頭企業、合作社和種植大戶通過土地流轉形式，建設封閉式、規模化蔬菜園區，督促農業生產基地完善了4項生產經營檔案及5項管理制度，大力推廣水肥一體化、生物防治、物理防治等標準化生產技術[9]。

2 調研中的問題和難點

從調研情況看，各地對農產品質量安全工作十分重視，近年來政府和農業部門責任意識不斷強化，規模化生產經營主體的質量安全意識和控制能力也在不斷增強。農產品質量安全縣和食品安全放心城市“雙安雙創”活動的號召力和影響力在不斷顯現[10]。總體上看，農產品質量安全水平和工作的氛圍不斷向好，但多年來農業的弱勢基礎、分散經營方式和低效發展能力制約著中國農業現代化進程，也不可避免地制約了農產品質量安全的全面發展和提升。從監管工作角度看，比較共性的問題和困難有以下幾個方面。

（1）監管范圍難以全覆蓋。壽光市以蔬菜為主的保護地栽培，基本還是一家一戶的種植模式，組織化程度相對松散，既不利于標準化生產新技術的推廣，更不利于質量安全監管，僅靠現有的監管人員和手段很難全面覆蓋，存在一定風險隱患。

（2）相關法律法規滯后。現行的農產品質量安全法律法規已不適應當前農產品監管工作的要求，特別是對經營主體的責任義務要求不足，且相應處罰依據和力度不足，給監管執法工作增加了難度，也降低了效力。

（3）農業食藥監管對接機制不健全。從壽光市座談以及惠民縣相關資料了解到的情況看，包括此前對寧夏、甘肅調研情況同樣表明，由于農產品產銷主體分散，收儲運環節長期缺乏有效的監管，絕大部分生產者、供應商缺乏出具（索取）產品質量安全合格證的意愿和能力。同時，各地農業和食藥部門尚未建立很好的銜接機制，以產品合格證為載體[11]，通過市場這一重要陣地倒逼農產品生產經營主體履行農產品質量安全責任的要求尚未有效落實。

3 思考和建議

保障農產品質量安全是各級政府部門的重要任務，雖然近年來各級政府、各有關部門不斷加大政策資金投入力度，健全技術支撐體系，加強基層監管能力建設，改善執法監管條件，顯著提升了農產品生產管理水平，但是面對量大面廣的農業生產經營主體、產品及其所處的發展水平和復雜的業態，需要各級政府繼續堅持“產出來”、“管出來”兩手抓[12]，進一步協調農業和食藥兩個核心部門緊密配合，抓好產地和市場兩個關鍵環節的指導服務和執法監管，下大力氣提升基層農產品質量安全監管能力。

（1）借助大型流通加工企業和批發市場，引導農產品質量安全生產。銷售端的要求和價格是影響農產品生產行為和產品質量的重要因素。這次調研的壽光市物流園有限公司是一個大型的果蔬批發交易市場，每天有各地的產品到此集中交易再分銷全國，在園區內有檢測中心、食藥監管所、公安派出所，并建有市場準入制度，明確規定入場經營者要提供產品產地信息、質量合格證明等，不能提供的須經過抽檢合格才能入場交易，這一制度的約束和導向效果明顯。筆者認為，在現階段農產品生產和監管能力條件下，相對農產品產地而言，市場是更能有效發現、管控農產品質量安全問題的關鍵環節，通過市場約束，可以有效傳導法律法規要求。另外，從之前考察的寧夏一家牧業公司情況看，為了滿足蒙牛對其奶源的質量要求，該公司在制定并實施嚴格的質量控制措施基礎上，對出廠的每一批生鮮乳進行多達18項指標的檢測。企業自身的質量安全意識和管理要求遠遠超越法律法規的相關規定。綜合來看，政府和相關部門在現有資源和能力條件下，積極借助大型流通加工企業和批發市場，來引導廣大生產主體提高農產品質量安全生產水平，是應該認真考慮的并積極推動的。這其中農業部門要做好生產技術指導和巡查督導服務工作[13-14]。

（2）主動聯合食藥部門推動實施合格證明制度，倒逼生產經營者落實責任。《食用農產品市場銷售質量安全監督管理辦法》已于2016年3月1日起施行，《辦法》對食用農產品進入批發、零售等集中交易市場的產地證明或者購貨憑證、合格證明文件等提出了明確要求。但從調研的幾個地區看，目前這一制度實施情況并不理想，即便是生產者提供了合格證明，也很少有市場和經銷商索取[15-16]。這嚴重挫傷了生產主體和農業部門的積極性，也不利于推動農產品質量安全全程監管。筆者建議：農業部門要主動聯合食藥部門，以更加合作的姿態，在合格證試點基礎上，盡快在全國層面推動建立實施農產品產地準出市場準入制度[12]，通過在市場這一核心環節對農產品實行查標驗證或檢測準入，倒逼生產主體規范生產，落實主體責任。同時，要結合國家和各地建設的農產品質量追溯平臺，幫助生產經營主體建立追溯體系，提高信息化管理效率和水平。

（3）要進一步加強基層監管體系建設，提升鄉鎮農產品質量安全監管能力。壽光是蔬菜主產縣，在鄉鎮監管體系建設比較扎實。但據了解，山東省有的縣市以及全國其他大部分基層監管機構主要還是以加掛牌子為主，鮮有專職人員，也缺乏必要的工作設備。從各地反饋情況看，未來農產品質量安全監管工作的主戰場在縣，更在鄉、村。而鄉鎮作為一級政府，更應該予以法律授權加強農產品質量安全監管工作[17]。同時，農業部應該積極爭取國家層面政策資金投入，加快與財政、發改等部門共同出臺鄉鎮農產品質量安全監管機構建設運行規范，進一步明確建設條件標準和職責任務及考核要求，積極推動并指導地方加強鄉鎮農產品監管機構資源配備和人員保障，切實提升鄉鎮農產品質量安全監管能力和水平[18]。

（4）要加快《農產品質量安全法》和相關配套規章修訂工作，提高依法管理水平。與2006年《農產品質量安全法》出臺前后相比，當前的形勢發生的重大變化。隨著生產和消費水平的提升，國家和社會各界對農產品質量安全要求越來越高，黨中央提出“四個最嚴”的要求，也明確了依法治國、簡政放權的國家治理方向。結合調研、座談等情況[19-20]，筆者調研了解到，現階段農產品質量安全法的修訂，至少要體現“責任明確、從嚴從緊、兩法銜接、方便操作”的原則。重點要包括幾個方面：一是明確各級政府及相關部門農產品質量安全監管職責，增加鄉鎮人民政府農產品質量安全監管法律授權，強化質量安全工作政策、資金、人員保障；二是強化對農產品生產經營主體特別是農業投入品生產經營主體責任，增加對新型生產經營主體的要求，設置農業投入品經營準入條件；三是強化農業和食藥部門銜接，明確農產品市場準入和監管要求，打造以合格證明為載體的農產品質量安全全程監管鏈條；四是增加農產品質量安全追溯管理相關要求，全面提升農產品質量安全生產、流通、消費和監管透明度；五是明確部省兩級檢驗檢測認證機構的公益性質，強化農產品質量安全技術支撐。

4 討論

本研究從壽光市實地調研出發，對壽光市在農產品質量安全監管方面取得的進展、好的做法和經驗進行了歸納，對發現的難點和問題提出了思考和建議，并有針對性地提出了農業部門在推動建立實施農產品產地準出、市場準入、落實主體責任方面要更加主動，積極作為。

2018年是“農業質量年”，實施“農業質量年”行動是落實中央決策部署、推進農業轉型升級的重要舉措。壽光市各級農產品質量安全監管部門應以蔬菜生產為抓手，進一步加強品牌建設，抓好產后監管，實現蔬菜來源可溯、流向可查、責任可究，努力打造產品質量高、產業效益高、生產效率高、經營者素質高、國際競爭力高、農民收入高的多方共贏局面。

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