中國與“77國集團和中國”羅馬分部在聯合國糧農機構的合作：現狀與未來

徐玉波，唐利玥

（中國常駐聯合國糧農機構代表處，意大利羅馬00144）

0 引言

77國集團(The Group of 77,G77)成立于1964年聯合國貿易和發展會議，是一個旨在加強發展中國家團結與合作，推動發展中國家經濟社會發展進程的政府間組織。G77成員眾多，目前已有133個成員，遍及亞非拉各地區。中國不是G77成員，但一貫支持其正義主張和合理訴求，與其保持良好的合作關系，在經社和糧農領域一般以“G77和中國”(G77&China)的模式表達共同立場。在糧農領域，“G77和中國”羅馬分部(G77&China Rome Chapter)秘書處設在聯合國糧農組織（以下簡稱“糧農組織”）羅馬總部，在糧農組織、世界糧食計劃署和國際農發基金框架下商討有關國際糧農治理的重點議題。“G77和中國”羅馬分部活動組織較為松散，秘書處力量薄弱，運轉經費奇缺。現有中國與“G77和中國”的研究，集中在紐約和日內瓦聯合國總部層面，聚焦聯合國投票及代表性、氣候變化立場和南南合作等幾個方面[1-5]，缺少在羅馬分部層面，對聯合國糧農領域合作的研究。本研究對“G77和中國”羅馬分部現狀、重要性及存在問題進行分析，并對中國加強與其合作提出工作建議。

1 “G77和中國”羅馬分部現狀

1.1 基本情況

“G77和中國”羅馬分部作為發展中國家政府間協調機制，由發展中國家組成、領導和管理，既獨立于聯合國糧農組織管理層，又不受發達國家影響，能夠根據發展中成員實際需求設定議題和議程，讓發展中成員在此平臺上充分表述觀點，發揮著在發展中成員間協調立場和分享經驗的作用。“G77和中國”羅馬分部幫助廣大發展中國家在聯合國糧農機構平臺上，與發達國家組成的經合組織(Organization for Economic Cooperation and Development,OECD)談判磋商，以增強發展中國家談判能力和全面參與國際治理的能力。

由于部分發展中國家在羅馬未設常駐代表，“G77和中國”羅馬分部成員包括81個成員和中國，并由主席團、全體會議和秘書處3個部分組成。主席團設主席1名，副主席1名，并包括主席團下屬的4個區域組（包括亞洲組、非洲組、近東組和拉美及加勒比海組）的主席及副主席。主席任期為1年，下一任主席由現任副主席接任。主席團每個月召開一次會議，確定當月全體會議的議程。全體會議每月召開一次，特殊情況主席可以召集臨時會議。在糧農組織領導機構會議中，尤其是大會和理事會這種最高權力機構和權力常設機構會議正式召開前或會議進行中，“G77和中國”羅馬分部都會召集會議，形成聯合聲明，由主席在會上宣讀。秘書處設在糧農組織總部，負責協調和組織“G77和中國”羅馬分部的主席團會議、月度例行全體會議和4個下屬區域組的會議等。糧農組織為秘書處提供全會的語言同傳服務（含中文）、辦公室和會議室，秘書處接受糧農組織大會、理事會及禮賓司管理。秘書處秘書現為意大利籍。

1.2 重要性

“G77和中國”羅馬分部是發展中國家在全球糧農治理領域進行政策交流、立場協調、技術合作、知識分享的重要平臺，是為了有效應對OECD集團主導國際糧農議程而結成的合作伙伴關系，對于加強發展中國家團結協作，提升發展中國家在國際糧農治理中話語權和影響力發揮著重要作用。

1.2.1 聯合國糧農領域發展中國家與發達國家公平對話的戰略需要 冷戰結束之后，國際社會主要矛盾逐漸由美蘇對立轉化為南北不同發展階段的矛盾。發展中國家與發達國家發展階段不同、需求不同，雙方在糧農領域所持的立場、關切和要求也不同，這在糧農組織表現尤為突出。在糧農組織討論的一些技術問題，已受地緣政治和不同陣營影響，存在技術問題政治化的危險傾向。OECD所代表的發達國家在聯合國框架內力圖主導全球發展議程[6]，在糧農組織也經常抱團，通過手中掌握海量資源和先進技術，推動國際糧農議程轉向其關注的貿易、營養、標準制定、性別等，根本不關心該議題對推動發展農業有無幫助。而發展中國家缺少資源，希望發達國家能夠公平對待、充分關注、真心幫助他們發展農業。但實際上，由于各種政治和經濟，乃至文化和宗教等原因，發達國家經常無視發展中國家實際訴求，在糧農組織領導機構會議上與發展中國家唇槍舌劍，咄咄逼人。

盡管發展中國家成員數量多，在糧農組織票權（一國一票）要大于發達國家，但是由于來自不同區域，發展階段不一，資源相對匱乏，如果未能形成一致立場，就容易受發達國家的立場左右。“G77和中國”羅馬分部為發展中國家團結協作、發揮整體作用提供了一個最具包容性和政治影響力的平臺。一些不便由單個國家提出的議題和主張，通過“G77和中國”聯合聲明的形式對外發出，可減少敏感性，提高重要性，受到關注和被接受的可能性大大增強，有助于維護廣大發展中國家的共同利益，有助于發展中國家公平合理參與全球糧農治理體系改革，有助于在國際糧農議程和技術標準制定上獲得與發達國家相平衡的話語權和影響力。

1.2.2 發展中國家參與聯合國糧農領域領導機構席位分配的官方渠道 從治理結構看，“G77和中國”羅馬分部是發展中國家在聯合國糧農組織各領導機構席位分配的最頂層，其下轄亞洲、非洲、近東、拉美及加勒比海等4個區域組的眾多發展中國家。各個區域組內友好協商后，將席位推名上報“G77和中國”羅馬分部秘書處，由“G77和中國”羅馬分部統一報給糧農組織或其他相應領導機構，而不能由各區域組越過“G77和中國”直接上報。“G77和中國”和OECD在聯合國糧農組織領導機構席位分配上形成了具有實踐意義而非成文的規范，遵循相互平衡和公平輪換的非正式諒解。例如在糧農組織，財政委員會主席一般來自“G77和中國”成員，計劃委員會的主席一般來自OECD成員，漁業委員會起草委員會的主席由OECD和“G77和中國”成員輪流擔任等。

1.2.3 推動發展中國家有效參與全球糧農治理體系改革 在糧農組織大會、理事會、農委、漁委、林委，世界糧食計劃署大會、例會、執行局會議，國際農發基金理事會、執董會等糧農機構領導機構會議上，“G77和中國”羅馬分部能夠推動發展中國家提前討論并形成一致立場。盡管因為國家眾多且來自不同區域，達成共識的難度較大，但是一旦就某個議題達成共識，列入“G77和中國”聯合聲明，就代表了廣大發展中成員的整體利益。在聯合國糧農機構特別是一國一票的糧農組織，團結的“G77和中國”的政治影響大于發達國家組成的OECD，票決的勝算也高于發達國家。例如在2018年6月糧農組織理事會期間，各方就規定離職年齡事宜爭論不休，最終在“G77和中國”形成了一致意見后，以德國為首的歐盟及其他發達國家方才妥協，最終接受了“G77和中國”的提議。

1.2.4 切實促進發展中國家間南南合作“G77和中國”羅馬分部更集中、更有針對性地研究發展中成員如何發展的問題，其運行機制較為成熟，全體會議每個月召開一次，提供中文、英文、法文、西文和阿文5種語言的同聲傳譯。例如，秘書處每年都會安排有關南南合作與三方合作的主題討論，邀請聯合國糧農三機構管理層發表主旨演講，播放發展中成員農業發展與國際合作的視頻宣傳片，并就發展中國家普遍關注的問題進行磋商，這些工作促進了糧農領域的知識分享和經驗交流，有利于加強發展中成員本國的農業發展。隨著中國、印度、巴西等新興經濟體經濟實力的全球崛起，發展中國家對于南南合作推動本國農業發展的心理預期顯著上升。“G77和中國”羅馬分部是全球農業多邊南南合作的大本營，南南合作是其優先關注重點之一，沒有哪個機構比“G77和中國”羅馬分部更為重視農業南南合作。

1.3 困難和挑戰

盡管“G77和中國”羅馬分部工作如此重要，但由于缺乏資源和融資手段，其正面臨著嚴重的財務困境。大多數發展中國家并沒有真正認識到該平臺的重要性，以致其潛力遠沒有被發掘。成員國參加“G77和中國”羅馬分部全體會議的積極性不高，每次開會僅有四五十個左右的國家到場，發言除了中國、巴西、埃及、伊朗等少數成員相對積極外，缺乏有效互動。

1.3.1 缺少經費和籌資難 籌資難是“G77和中國”羅馬分部面臨的最大問題，很多成員不及時繳納分攤會費，導致羅馬分部秘書處難以正常運轉，甚至秘書處1名工作人員的工資都無法保障。羅馬分部秘書處的運轉資金曾經依靠德國和意大利等少數發達國家提供的信托基金來維持，這也是現任秘書由意大利人擔任的緣由。在每個月的全體會議上，在任“G77和中國”羅馬分部主席都會呼吁成員國及時足額繳納會費，不要因為拖欠會費而影響秘書處的正常工作。

1.3.2 缺少人才和協調難 目前，“G77和中國”羅馬分部秘書處僅有一位工作人員（顧問崗，非正式職員），且無工作團隊，其不僅負責“G77和中國”羅馬分部的會務工作，同時還要承擔亞洲組、非洲組、拉加組和近東組4個區域組的會務工作，工作量大，而配備的秘書人員難以有建設性地承擔秘書長的角色。例如，2018年7月糧農組織漁業委員會全體會議開始后，“G77和中國”未能及時提供參加起草委員會名單和起草委主席人選。而秘書本人也對自己的工作量如此之大、身份之低和項目資金如此匱乏表示非常為難。

1.3.3 缺少項目和支撐難 要增強“G77和中國”羅馬分部的工作效率，需要以項目為支撐。但自2015年“G77和中國”羅馬分部為保持發展中國家議事機構的獨立性而中止發達國家對其信托基金項目捐款后，其財務困難日益加劇，同時亦沒有其他到位的項目資金，且糧農組織拒絕從其核心預算中予以支持，導致“G77和中國”羅馬分部難以給成員國帶來實實在在的獲得感。

2 中國與G77在聯合國糧農機構的合作現狀

中國在糧農領域和G77長期保持著較好的合作關系，屬于具有戰略性、建設性的伙伴關系。中國定期參加“G77和中國”羅馬分部全體會議，中文是全體會議的工作語言。對外發表聯合聲明都冠以“G77和中國”之名，既為77國集團增添中國智慧和中國力量，也成為了中國在多邊糧農領域爭取發展伙伴和立場支持的重要平臺和抓手。合作情況主要包括以下4個方面。

2.1 中國和廣大發展中國家擁有堅實的合作基礎和廣泛的合作共識，與“G77和中國”羅馬分部長期保持友好合作關系

中國作為世界上最大的發展中國家，是G77最為堅定的合作伙伴。客觀上講，中國確實要比大多數發展中成員富裕，農業競爭力也更強，但是中國從未以合作之名，行搶占他國農產品市場、擠壓他國農業發展空間之實，去實現本國利益的最大化。中國作為快速發展的發展中新興經濟體，逐年擴大對外開放水平和對內改革力度，倡導擴大市場準入和多邊貿易體制，營造積極鼓勵引進外資的政策環境，為其他發展中國家引入外資樹立了良好榜樣，提供了模式借鑒。中國也從未擔心國際合作導致技術外流讓別的國家免費搭便車，而是真心實意地去幫助其他發展中國家提高技術能力，鼓勵搭中國發展的快車。

2.2 中國借助“G77和中國”羅馬分部平臺積極宣傳中國主張和中國智慧，提升中國在發展中國家的影響力和領導力

推動“G77和中國”羅馬分部定期組織中方關注的議題進行研討交流，通過代表處大使、參贊做關于南南合作和全球重要農業文化遺產系統等方面的主旨演講，正確解讀和宣傳推廣中國提出的“一帶一路”倡議和鄉村振興戰略，推動中國在發展中國家影響力和領導力的提升。這也為發展中國家就南南合作和全球重要農業文化遺產系統等議題表達集體關注、聯合發聲、一致行動奠定了重要基礎，有效推動這些工作在聯合國糧農機構中實現主流化，并列入重點工作和優先領域。

2.3 “G77和中國”羅馬分部積極支持中方有關南南合作的主張，推動聯合國糧農機構更加重視南南合作

盡管中國是聯合國糧農機構資助南南合作經費最多的國家，但是資金規模難以與南北合作相比。在聯合國糧農機構，世界糧食計劃署和國際農發基金尚未成立專門的南南合作機構，糧農組織在2016年年底的改革中，曾提出從“南南合作與資源籌措司”的部門名稱中去除南南合作，并將其并入“伙伴關系與能力建設司”，在司局層面不體現南南合作的字樣。中方對此高度關注，也多次找糧農組織協商，但進展并不理想。在無法協商一致的情況下，中方力推將關注寫入成為“G77和中國”聯合聲明，成功將中方關注轉化為“G77和中國”的集體關注。以此為依據，與糧農組織管理層及發達國家經過多輪較量，最終成功推動“伙伴關系和南南合作司”的成立。保證了在糧農組織機構改革進程中南南合作隊伍不散、工作不斷、力度不減，而且使得糧農組織的南南合作工作在整個聯合國系統中位于前列。

2.4 中國積極履行會費繳納義務，并探索資助“G77和中國”羅馬分部秘書處的可能途徑

中國堅持按照傳統會費分攤做法按時足額繳納會費。中國作為負責任、有擔當的經濟體，也在想辦法在力所能及的范圍內幫助解決“G77和中國”羅馬分部的供資問題。當然，中國供資與否既不應成為其他成員國不繳納會費的條件和依據，也不能剝奪其他國家繳納會費的權利和義務，更不能因此改變各區域組內的會費分攤比例和做法。中國資金要調動成員國積極性，實現眾人拾柴火焰高，而不是造成資金的擠出效應，愈加打擊發展中國家參與“G77和中國”羅馬分部的積極性。

2.5 受“G77和中國”羅馬分部資金之困，該平臺對中國支持翹首以盼

項目和資金是無法拒絕的指揮棒，發達國家正是利用項目和資金，不斷綁架和約束聯合國糧農機構管理層，讓其成為實現OECD戰略意圖的代言人。OECD資助的活動層出不窮，各種出版物林林總總，但表面文章居多，缺乏實質性支持發展中國家提高糧農產品綜合生產能力的有效舉措。因此，G77的大多數成員對中國加大對其支持翹首以盼，甚至是望眼欲穿。2017年時任“G77和中國”羅馬分部主席委內瑞拉大使曾在全體會議上提出對中國南南合作信托基金支持秘書處工作寄予厚望。2018年現任“G77和中國”羅馬分部主席埃及大使在全體會議上用中文表示：“中國，我們愛你。”面對歷任主席所代表的發展中國家的殷切期望，應予以積極回應并言出必行，用行動將中國與G77在糧農領域的合作潛力轉化為實實在在的合作成果。

3 工作建議

綜觀國際形勢，和平與發展仍然是世界的主流，但其也面臨后真相政治、單邊主義、貿易保護主義、移民問題、氣候變化等多重挑戰。在世界糧農領域，饑餓和營養不良問題、糧食安全和食品安全問題、農業可持續發展問題等遠未解決，實現2030年可持續發展議程任重道遠，時不我待。幫助廣大發展中國家解決和應對發展中遇到的困難與挑戰以實現共同發展，有利于世界和平與穩定，能夠造福于世界人民，符合構建人類命運共同體的大方向。應以新時代習近平中國特色社會主義外交思想為最高指引，始終與發展中國家站在一起，想在一起，干在一起，積極承擔大國責任和擔當，在聯合國糧農機構平臺上有力加強與“G77和中國”羅馬分部的合作。現提出以下工作建議。

3.1 資金支持

為提高工作的實效性，建議爭取從現有資金渠道切塊支持“G77和中國”羅馬分部秘書處。目前“G77和中國”羅馬分部面臨著資金困難從長遠看是短期的，未來只要能夠調動好成員國的積極性，讓中等收入發展中國家積極做出貢獻，就能夠讓“G77和中國”羅馬分部渡過難關。因此，現在注入資金能夠充分體現中國真心實意幫助發展中國家，實屬雪中送炭，發揮中國歷史性貢獻。同時，這種注資既能讓南南合作和全球重要農業文化遺產系統等中方關注得到更多支持，又能推進中國農業“走出去”戰略、“一帶一路”倡議和鄉村振興戰略廣為宣傳。因此，現在是向“G77和中國”羅馬分部供資的歷史機遇期。在不改變會費分攤比例的前提下，采用信托基金方式彌補“G77和中國”羅馬分部秘書處的現有項目資金缺口，保障其正常運轉并有能力開展項目活動，調動成員國積極性和參與度。

3.2 人力資源

建議選派合適人選以加強“G77和中國”羅馬分部秘書處能力建設，提高工作效率。選派善于同發展中國家打交道經驗人員作為項目協調員，能夠與現有秘書人員在良好互動基礎上，加強組織協調和資源籌措，推動項目實施效果的最大化。據FAO人事部門介紹，羅馬分部秘書處鼎盛時期有3名顧問充當秘書，后由于經費緊張而壓縮為1名顧問。與糧農組織有關部門協商，充實和加強羅馬分部秘書處的人員力量，包括爭取設立高級專業崗位的可行性，同時為這名高級專業職員配備必要的助手以形成工作團隊。

3.3 項目設計

建議側重做好“G77和中國”羅馬分部眾多成員的外交使節工作。目前存在的一個問題是，一些中方關注在實地一級做得很好，受到糧農組織項目部門和東道國的歡迎和好評，但在糧農組織的理事會上聲音很小，既很少聽糧農組織管理層講，也很少聽那些受援國講。為解決這一問題，建議在項目設計時區別于一般的國別項目和全球項目，側重做好“G77和中國”羅馬分部眾多成員的外交使節工作。邀請他們到中國走訪考察，讓他們學習中國農業先進實用技術和支農惠農政策，既能促使他們在糧農機構會議上發聲支持中國，又能在實地走訪中探尋進一步加強合作的潛力和商機。在項目安排上，要注意結合非洲、亞洲、近東和拉加4個區域的區域倡議，包括非洲“致力于2025年消除饑餓”倡議、亞洲及太平洋“零饑餓挑戰”倡議、拉加“拉丁美洲及加勒比免于饑餓計劃”倡議和近東的“解決缺水舉措”倡議等。

3.4 時間節點

建議適時釋放積極信號，為推動發展中國家按期實現2030年可持續發展目標貢獻中國力量。糧農領域發展落后的主要是發展中國家，饑餓人口絕大多數存在于發展中國家的農村地區。如何實現發展中國家農業發展、鄉村振興和農民致富，是與“G77和中國”羅馬分部合作的重要主題。建議積極推進項目設計和報批程序，做好對內協調和對外談判工作，抓住合作發展的重要時間節點，適時簽署合作文件，投入信托基金，推動實現雙方合作效果的最大化。