新能源汽車財稅政策效應研究

廖家勤，孫小爽

(暨南大學 經濟學院，廣東 廣州 510632)

一、引言及文獻綜述

在全球經濟普遍下行和能源環境約束的背景下，傳統經濟發展已不可持續，以高人力資本投入、高科技投入和輕資產為特征的新經濟是未來的發展方向。為推進產業結構升級和經濟發展方式轉變，提升自主研發能力和核心競爭力，搶占未來經濟與科技的制高點，世界主要發達國家都不約而同地制定規劃發展新興產業，我國也準確地把握住了經濟發展新形勢，于2010年發布了《關于加快培育和發展戰略性新興產業的決定》，確定了包括新能源汽車在內的7大戰略性新興產業。

新能源汽車作為新興產業之一，是實現交通運輸領域節能減排的重要戰略布局。我國是全球最大的汽車消費市場。中國汽車工業協會數據顯示，2015年中國汽車產銷量均超過2450萬輛[1]，創全球歷史新高。汽車產業是我國國民經濟的重要支柱產業，隨著經濟改革和新型城鎮化的推進，未來相當長時間內，汽車新購需求和保有量必將呈增長趨勢。與此同時，能源及環境對發展的瓶頸制約也愈加凸顯。2015年中國石油消費對外依存度達到60.6%[2]，能源安全，尤其是油氣資源的安全，已經成為我國經濟發展的重大隱患，大力發展新能源汽車是實現我國汽車工業轉型的必由之路，也是維護我國能源安全的戰略選擇。

處在發展初期的新興產業，由于技術進步以及使用方面的外部性特征，依靠市場很難得到有效發展，為解決市場失靈，政府通過實施產業、科技、財稅等方面政策支持新能源汽車發展就顯得尤為重要。從2001年開始，我國政府相繼出臺了一系列發展新能源汽車的扶持政策；與此同時，學術界對新能源汽車的研究也日漸豐富，取得了一大批研究成果。產業政策取向方面，曾鵬分析了我國新能源汽車主要技術類型的發展現狀及政策環境，指出我國新能源汽車存在市場推廣力度不夠、零部件產能不足、政策扶持力度不夠等問題，并提出加大自主研發力度和對消費者的鼓勵、堅持節能減排政策等建議。[3]曾耀明對比分析了中外新能源汽車產業政策，提出政府要綜合運用各種政策，加大基礎設施的建設和關鍵零部件技術的研發。[4]李文輝通過對新能源汽車產業鏈的整體分析，從技術、人才、產業聯盟、經濟激勵等方面提出了完善產業鏈架構的對策。[5]張政、趙飛基于發展目標導向差異的視角，分析比較了中美新能源汽車產業主體特點和產業發展模式，從重塑發展價值取向、激活市場基礎配置功能等方面探索了未來促進我國新能源汽車產業發展的對策。[6]財稅激勵政策方面,李泉、王小雪運用實證分析方法，用上市汽車企業財務報表數據分析了企業稅負、政府補貼對上市公司的影響，得出降低企業稅負、增加政府補貼、加大研發投入等方式，可有效促進新能源汽車企業發展的結論。[7]顧瑞蘭對我國新能源汽車財稅政策支持的效果進行了評價和分析，并借鑒發達國家經驗，提出了新能源汽車研發領域、市場推廣領域、制度建設領域的財稅支持政策建議。[8]占銳認為新能源汽車財政補貼有利于刺激私人消費，是拉動新能源汽車市場需求的一項關鍵政策。[9]方海洲、胡研分析了稅收優惠對新能源汽車生產和消費環節的影響，提出發揮稅收優惠政策激勵作用，企業要充分挖掘現已出臺的稅收優惠政策潛力，政府要及時出臺或完善相關稅收優惠政策。[10]

目前，我國新能源汽車發展已步入“十三五”規劃政策執行元年。隨著產業政策開始調整政府與市場的關系，新時期相關財稅政策也應適時調整。

二、新能源汽車相關財稅政策效應分析

(一)相關財稅政策梳理

近年來，我國已經形成了涵蓋產業、科技、交通、財稅、基礎設施等多個方面的新能源汽車政策支持體系，其中財政補貼、稅收優惠等相關財稅政策法規構成了政策支持體系的重要部分(見表1和表2)。

表1 近年來我國發布的新能源汽車補貼相關政策法規

(二)新能源汽車補貼政策效應分析

新能源汽車補貼屬于專項政府補貼，采用何種補貼方式決定了補貼由生產者(整車企業和零部件企業)還是消費者受益；在市場競爭環境中，各相關利益主體的行為也會因此發生改變，最終會影響產品市場和產業的發展。下面具體分析新能源汽車不同補貼方式的政策效應。

1.對生產者和消費者的補貼

對新能源汽車生產者補貼后，會引起市場供求變化，由于市場“看不見的手”的作用，補貼最終會在生產者和消費者之間進行分配。具體分析如下(見圖1)。沒有補貼時，供求均衡點為E1(Q1，P1)，當政府為鼓勵新能源汽車生產而對生產者補貼時，供給曲線S向下移動至S*，移動的距離為財政補貼的數額。新的供給曲線S*與需求曲線D相交，得到新的均衡點E2(Q2，P2)，均衡價格下降，均衡數量增加。分析新能源汽車補貼產生的經濟效應發現，政府支付的補貼共計(P*-P2)Q2，享受補貼后，生產者得到的價格增加了(P*-P1)，消費者支付價格下降了(P1-P2)，生產者和消費者分別獲得(P*-P1)Q2和(P1-P2)Q2數量的補貼，二者相加正好是補貼總數額。因而，消費者也分享了政府對生產者的補貼。至于兩者各自獲得多少補貼，則是由供求彈性決定的。

因此，政府對新能源汽車生產者補貼，降低了其生產成本，可以引導生產者增加生產，降低銷售價格，拉動消費需求。對消費者補貼，可以降低新能源汽車的相對價格，刺激消費者增加消費數量。其具體的影響效應與補貼生產者相類似(見圖2)。目前我國新能源汽車補貼政策主要就是對消費者的補貼，消費者按銷售價格扣減補貼后支付。

下面從供給和需求兩方面分析當前我國新能源汽車市場現狀。從供給方面看，新能源汽車供給缺乏彈性，因為其核心技術不成熟，生產者因享受補貼成本降低也難以在短期內實現規模化生產，補貼引導新能源汽車產量增加的作用有限。另外，由于核心生產技術不成熟，生產未形成規模效應，補貼后企業生產成本不會大幅下降，自然也未必會對汽車售價做相應幅度的下調。從需求方面看，新能源汽車與傳統汽車的高需求彈性不同，它的需求彈性可能并不高，因為目前配套設施和產品性能都是影響需求的重要因素，即便消費者得到了價格補貼，消費需求也不會受到很大影響。

可見，我國現行的新能源汽車補貼政策促進生產和刺激消費的作用有限。此外，由于缺乏相應的監管機制，補貼過程中出現的地方保護主義和“騙補”行為也影響了補貼政策效應的發揮。

2.對整車企業和零部件企業的補貼

零部件企業和整車企業之間也存在供求關系，但與完全競爭市場中的供求關系不同，它們的生產和銷售不是由供求狀況決定的。在我國汽車產業中，零部件企業一直依附于整車企業，其生產活動受整車企業控制，零部件產品的產量和價格，由雙方事前通過協商談判、簽定契約確定。從微觀上看，說零部件企業和整車企業之間是一種上下游企業間的縱向關系更為準確，為此，下面用威廉姆森(Williamson)的“資產專用性理論”*1971年，威廉姆森(Williamson)在分析治理結構中的縱向一體化問題時，正式提出了“資產專用性”的概念，即在不犧牲資產價值的情況下，資產可用于不同用途和由不同使用者利用的程度。分析對二者補貼的影響效應。

在新能源汽車產業中，零部件企業掌握著電池、電機、電控等實現新能源汽車電動化的核心技術，資產專用性強，在技術進步的前提下，甚至可以運用專用資產自主進行整車設計，削弱整車企業在整車設計領域固有的“壟斷性”。而目前，關鍵技術的進步仍需要大量研發資金的投入，零部件企業因資產專用性強，容易形成沉沒成本，資金投入的技術回報受限較多，因此，在與整車企業交易談判時“籌碼”少。相比較而言，整車企業的資產專用性弱，與零部件企業談判時“籌碼”多。在完全市場中，為節約成本、提升交易價值，零部件企業傾向于選擇通過內部合約的方式實現銷售，而整車企業更傾向于通過外部契約的方式實現采購，雙方博弈的結果是交易的低效率。

如果補貼整車企業。整車企業的“談判籌碼”會因補貼資金而增多，為提升自身實力，整車企業會將更多資金用于核心技術的研發，其資產專用性也由弱變強，這時技術和知識是企業的核心競爭力,為保持市場地位和賺取利潤，整車企業會選擇盡量讓交易在內部進行。[11]而原本就不具備談判優勢的零部件企業，因整車企業實力增強，在談判中地位更低，在這種“資本統治技術”、“零依附整”的不對等交易中，兩者形成產業一體化。這種產業結構雖然穩定，但缺乏市場競爭，使得零部件企業研發動力不足，生產效率低下，難以與整車企業形成合作共贏、健康高效的零整關系模式。

如果補貼零部件企業。零部件企業將資金用于產品創新和技術升級，資產專用性增強，技術優勢更加突出，在與整車企業談判時籌碼增多，零部件企業更容易通過市場交易與整車企業建立平等合作的關系。這種由市場決定的供給關系使零部件企業很重視新技術和新產品的研發，也促使整車企業在自身領域尋求創新，更有利于產業發展。

以上分析表明，補貼零部件企業更有利于促進新能源汽車技術進步、市場完善和產業發展。但是，從我國目前情況來看，鼓勵政策多集中在對整車企業以及消費者的補貼，缺乏對零部件企業的支持。

(三)新能源汽車稅收政策效應分析

新能源汽車稅收政策效應不僅體現在生產上，還體現在消費上，同時生產和消費相互作用，推動著新能源汽車市場的發展。

1.稅收優惠對新能源生產的影響

我國涉及到企業生產活動的稅收優惠主要是通過所得稅減免來實現的。如果對新能源汽車相關企業征收所得稅時給予稅收優惠，可以增加企業的稅后收益，引導生產資源流向企業，促進生產，實現資源的合理有效配置和產業結構優化。

如圖3所示，Q和R分別表示企業的產量和利潤，R是Q的函數。在完全市場中，企業生產Q1的產量獲得最大利潤R1。假設政府給予新能源汽車企業所得稅減免，享受稅收優惠后，企業利潤函數會相應發生變化，企業生產Q2的產量獲得最大利潤R2，企業稅后利潤增加，也進一步擴大了生產，提高了產量。

目前，我國對新能源汽車生產企業的稅收優惠主要是給予符合條件的高新技術企業稅收減免，對列入鼓勵類范圍的新能源汽車投資項目自用設備(投資總額內)、研究開發用電動樣車、關鍵零部件進口環節的稅收優惠，這對促進企業生產和研發有積極作用。然而，現行稅收優惠對新能源汽車企業的支持仍有待加強。首先，對相關企業實施的主要是直接稅收優惠，給予稅收減免，缺乏直接優惠與間接優惠的結合，稅收優惠方式單一，支持力度不大；其次，給予新能源汽車企業稅收優惠的同時，對于高耗能、高污染的傳統汽車企業沒有進行有效的約束，新能源汽車稅收政策缺乏稅收激勵與約束機制的有效結合。

2.稅收優惠對新能源汽車消費的影響

新能源汽車稅收優惠對消費的影響主要體現在對新能源汽車消費行為給予一定的稅收優惠而產生的消費產品結構的調整。

首先分析沒有新能源汽車稅收優惠的情形。如圖4所示，消費者的購買能力決定了其最初預算線為AB，當AB與無差異曲線U相切時，消費者用既定收入消費X和Y兩種商品，獲得最大效用，最優購買組合為E(X1，Y1)。如果政府對新能源汽車消費給予稅收優惠，這意味著X的相對價格降低，消費者收入不變，但可消費更多X商品，反映在圖中，是預算線AB圍繞A點向右旋轉變為AC，AC與新的無差異曲線U1相切，消費者獲得最大效用的新的最優購買組合為E1(X2，Y2)。可見，在實施稅收優惠后，消費者更傾向于選擇減少Y商品的消費，增加X商品的消費。

目前，購置新能源汽車可以享受車船稅、車輛購置稅等稅收優惠，購車成本減少，會刺激消費需求。然而，在享受稅收優惠后，消費者在購車環節要負擔的增值稅、消費稅以及附加稅等稅負仍然較高；購買進口車，不僅享受不到購車補貼，還要承擔進口環節的增值稅、消費稅和關稅。除稅收負擔外，消費者在用車過程中還要支付公路過路費、停車費等各種費用，綜合稅費負擔過重，這在一定程度上抑制了新能源汽車的購買。

(四)新能源汽車政府購買政策的效應分析

政府采購本身就是具有政策功能的直接消費行為，意義在于消費示范作用，繁榮消費市場。當政府實施新能源汽車采購時，也會在傳統汽車和新能源汽車之間進行重新分配，從而也影響到兩類產品的生產結構。

假設社會只生產新能源汽車X和傳統汽車Y兩種產品。在圖5中，CC為生產可能性曲線，表示既定的資源和技術條件下X和Y兩種產品最優產出量的軌跡。初始狀態時，X產品相對于Y產品的價格為P，反映了產品轉換率，在CC曲線上有一點E1，該點的切線斜率恰好為-P，E1決定了X和Y的產量分別為X1和Y1，此時社會資源實現了最優配置。如果政府實施新能源汽車采購，則X產品的社會需求增加，生產有利可圖，進而促進生產資源在兩種產品間重新分配。X產品相對于Y產品的價格上升為P′(P′>P>0)，新的生產消費均衡點為E2，與初始狀態相比，X的產量增加了(X2>X1)，而Y的產量減少了(Y2

2014年7月13日，五部委聯合發布了《政府機關及公共機構購買新能源汽車實施方案》，提出2014年至2016年，中央國家機關以及納入新能源汽車推廣應用城市的政府機關和公共機構購買的新能源汽車占當年配備更新總量的比例不低于30%，以后逐年提高。[12]此前，雖然國家鼓勵新能源汽車的公共采購，但未出臺具體的公務車采購政策，由于缺乏強制性約束，地方政府在采購上僅以試探性為主，執行政策的積極性不足，政府采購導向作用發揮不夠，市場也沒有出現火熱跡象。

2016年伊始，各地方政府紛紛制定了相應的采購計劃，利好政策不斷。高比例的政府采購推廣計劃，不僅使得自主品牌迎來空前的發展機會，更因其示范作用，會帶動整個新能源汽車市場的蓬勃發展。

三、制約我國新能源汽車發展的因素分析

經歷兩個階段的推廣應用，我國財稅等支持政策的效應逐步顯現，新能源汽車市場也有了相應的表現(見表3)。2011年到2014年新能源汽車市場逐步擴大，銷量由8159輛增長到74 763輛。到2015年，更是呈現出高速增長的態勢，年產銷量分別達到340 471輛和331 092輛，同比分別增長3.3倍和3.4倍，基本完成了《節能與新能源汽車產業發展規劃(2012～2020年)》中至2015年電動汽車累計產銷量50萬輛的目標。

表3 2011～2015年我國新能源汽車產銷量情況

數據來源：中國汽車工業協會企業產銷數據；中國汽車工業信息網。

但從整體上看，新能源汽車政策支持效應還不夠明顯，2015年新能源汽車銷量占全國汽車銷量的比例僅1.3%左右，且多是政府公共部門的購買。制約著我國新能源汽車產業發展的因素主要有以下幾個方面。

一是價格問題。由于節能技術的使用以及高昂的動力電池價格，導致生產成本居高不下，再加上銷量少，難以形成規模效應，反映在消費環節上是新能源汽車售價高于同級別的傳統燃油汽車。此外，消費者在使用一定期限后還會面臨新能源汽車核心零配件價格高、更換和維修的成本大等問題。新能源汽車購車補貼在一定程度上讓價格降了溫，但新能源汽車目前仍然沒有形成定價體系，既不清楚車企的生產成本，也很難衡量每款車的售價是否合理，政府的高額補貼客觀上也推高了新能源汽車的定價。所以，新能源汽車價格總體上依然高于消費者預期。同時，很少會有消費者愿意為了追求環保而支付更多，從而限制了新能源汽車產業的發展。

二是續航問題。電池是新能源汽車實現動力化的核心。我國目前電池廠太多，產能太分散，在動力電池產業領域缺乏龍頭企業，整體技術水平落后于發達國家。受電池材質和技術的制約，目前市場上主流純電動車行駛里程約為200公里，續航里程有限，一般只能滿足日常的城市內行駛，難以實現跨城市間的通航。另外，續航里程虛高，特別是新購置的電動汽車使用一段時間后續航里程會出現很明顯的下降問題，消費者抱怨以及投訴的事件也屢見報端。這大大影響了消費者的駕駛體驗，甚至加重了駕駛者的“里程焦慮”。

三是配套問題。充電樁等配套基礎設施的完善是新能源汽車普及的前提。但是，目前我國新能源汽車充電基礎設施鋪設進展緩慢。截至2015年底，我國已建成充換電站3600座，公共充電樁4.9萬個， 以車樁比例1:1，樁適度超前的原則來看，充電樁數量嚴重不足。在使用的充電基礎設施主要集中在公共交通領域，私人用車領域的布局較少。由于充電標準不同、車型互不兼容、支付方式不統一等問題，無法實現充電設施之間互聯互通，也極大制約了新能源汽車的進一步發展。

目前新能源汽車財稅政策效應主要體現在價格上，即消費者購買新能源汽車在優惠政策后實際上少支付了一部分價格，因此，財稅優惠政策對少部分對價格敏感的消費者有一定的激勵作用。但是，如果不解決技術問題和配套問題，消費者購買后使用極其不方便，則即使價格降低，消費者也不會購買。

四、進一步促進我國新能源汽車發展的財稅政策建議

基于前文的分析，完善新能源汽車財稅政策思路為：一方面維持現行政策，從價格方面激勵，同時采取退坡機制，逐漸減少補貼優惠力度；另一方面財稅政策要著力于供給側結構性改革，激勵新能源汽車關鍵技術創新，激勵新能源汽車充電設施建設。

(一)優化財政補貼政策

1.擴大補貼范圍，提高補貼門檻。現行的補貼都是通過給整車企業或者給消費者補貼等辦法，最終落實在汽車的價格上，應將補貼進一步引向零部件企業和用車環節，包括電池、電控、電機、充電設施建設與使用、停車等方面，以及在這些方面有明顯優勢的企業與產品，而不是普降甘霖、雨露均沾，要大力支持核心零部件企業研發生產和配套設施建設。

2.加強對補貼方式、發放渠道以及實施狀況的管理與監督。在市場作用下，新能源汽車補貼并不可能完全變成消費者的福利，而是被生產者所分割，如果再不能保證補貼金額能夠全額發放到位，那么，消費者最終獲得的補貼效益就會更低，甚至為零、為負。因此，有必要加強對消費者補貼的管理與監督，打擊“騙補”和尋租行為，確保補貼資金發放的切實到位、補貼政策的高效實施。

(二)完善政府采購制度

1.借鑒美國政府采購的經驗，籌集專項資金，建立“清潔城市計劃”等相關競爭性資助項目。提高公共機構購買新能源汽車的補貼幅度，針對公車改革，加大對政府和公務員(無論是否取消公車改發補貼)消費新能源汽車的補貼力度，屬于公務用車范圍內的給予更多編制上的支持，引導公共機構及政府加大新能源汽車的采購。此外，競爭性資助資金也要向運營、專用配套設施建設方面傾斜，進而提高政府及公共機構采購新能源汽車的使用率。

2.進一步搭建完善的政府采購網絡信息平臺，規范新能源汽車政府采購，讓政府和相關新能源汽車企業共享采購信息、平等參與競爭，實現政府采購高效率。同時，鼓勵政府機關及公共機構探索更加靈活的采購模式，如租賃、車輛共享以及按揭購買等，并給予相應的政策支持。

(三)完善稅收政策

1.建立以油耗或碳排放為基礎的綠色稅收體系。首先，我國目前汽車消費稅設置差別稅率的排量標準過于單一，不能真實反映稅收對環境污染和能耗的懲罰性作用。目前完善汽車消費稅可考慮依據汽車動力能源、排量、二氧化碳排放量三方面的綜合稅率課征，污染環境的汽油、柴油稅率高，節能環保的氫能、電能、太陽能稅率低，排量和二氧化碳排放量均與稅率正相關。其次，我國政府應加快步伐盡早制定完善的燃油稅法案，區分燃油種類，根據所用燃料的差異設定不同級別的稅率，提高燃油稅率，增加消費者燃油使用的成本，對高耗能、高污染的傳統汽車企業予以約束。

2.為新能源汽車制定專門的稅收政策。首先，對新能源汽車企業給予企業所得稅和增值稅優惠，促進企業研發與生產。在企業所得稅方面，允許新能源汽車相關企業對技術研發或生產制造中所使用的關鍵設備采取加速折舊的方法，或給予投資抵免優惠；對新能源汽車相關企業取得的相關財政補貼收入，免征企業所得稅。在增值稅方面，將整車企業及其零部件企業的增值稅稅負統一降低或規定在一定期限內將增值稅返還給企業。其次，全面營改增后，對充電基站適當降低增值稅稅率，并免征城市建設維護稅；鼓勵企業從事充電樁、充電站建設投資，并給予房產稅、城鎮土地使用稅等稅收減免，促進新能源汽車基礎設施建設。最后，免征新能源汽車消費稅，適當降低商業銀行等金融、信貸機構向消費者發放新能源汽車消費貸款形成的貸款利息收入的增值稅稅率，為消費者購買新能源汽車提供稅收優惠政策。

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