社會養老保險政策"碎片化"與公平問題研究

孫揚

摘 要：本文主要敘述了養老保險政策的碎片化，衍生出養老保險待遇不公平、多種政策并存引發養老待遇攀比之風等危害，原因在于政策差別、地方壁壘等，應進一步加快完善各項養老保險政策體系和保險預算治理體系，消除"碎片化"帶來的不利影響。

關鍵詞：養老保險；碎片化；公平

1.前言

近年來，中國養老保險政策呈現出“碎片化”，衍生出養老保險待遇不公、制度運行不暢、基金利用效率低下等諸多不利影響。中央統籌缺失、財政制度缺陷、養老保險管理體制分散是其主要成因。因此，基于整體性視角，必須加強制度制定的系統性、建立“共同預算”治理體系。

2.中國社會養老保險“碎片化”問題分析

整體性治理視域下社會養老保險的“碎片化”，既指城鄉、不同職業人群和不同統籌區域之間的不同政策，更指政策過程中由于政策目標與手段間相互沖突導致的各種異化現象。政府養老的手段與目標沖突意味著政府應用的手段偏離了整體的養老目標，致使政策運行中出現各種組織壁壘現象，如政策壁壘，信息壁壘，技術壁壘和資源壁壘等現象，組織間無法進行溝通與協調以及共享資源，進而導致各類基本養老保險政策的分割以及地區和群體養老待遇的巨大差距。其具體表現如下：

2.1政策差別

2.1.1機關事業單位與企業職工之間的養老保險政策差別

我國機關事業單位從2014年10月起實行全國統一的養老保險制度，雖然繳費比例與企業職工養老保險一樣，但機關事業單位養老保險要求強制繳納職業年金，而企業職工養老保險中的企業年金則受單位經營狀況與贏利水平限制，不具有強制性。

2.1.2城鎮職工和城鄉居民之間養老政策模式不同

城鄉居民養老保險采取了“統帳結合”的模式，統籌基金由各級政府財政補貼，個人賬戶基金來源由個人繳費、集體補助和政府補貼組成，但與城鎮職工基本養老保險難以對接。一是城鄉居民養老保險象征社會統籌部分的基礎養老金沒有真實資金存在，也不是參保者貢獻與權益的記錄，只是城鄉居民在領取待遇時國家給予統一補助的一個項目名稱。二是基礎養老金是定額發放，個人賬戶也是分檔次定額繳費，而不是按一個基數的一定比例繳費和發放，這與城鎮職工基本養老保險的繳費與發放的計算標準無法對接。

2.2各地養老政策形成壁壘

2.2.1各地對視同繳費年限相關規定存在差異

視同繳費年限是指各地在建立養老保險個人賬戶之前，按國家規定可以計算的連續工齡年限。由于各地制度建立時間不一致，當參保者異地就業時，就會遭遇視同繳費的“年限損失”，最終影響待遇水平，損害個人利益。

2.2.2各地在政策參數、資格條件方面的規定有別

這些政策參數包括單位繳費基數、繳費比例等方面，資格條件包括社會保險的參保年齡、戶籍等參保條件，各統籌地區在這些方面都執行各自制定的標準，在人員跨統籌地區調動時，如何順暢銜接成為比較突出的問題，進而影響人才流動。

3.養老保險制度“碎片化”的危害

3.1公平性缺失，影響社會穩定

養老保險制度作為一項基本社會保障制度，本應體現其公平正義、資源共享的核心價值。然而現實中，我國社會各群體之間受地域、身份、行業等不同的影響，其參保類型也各有不同。近年來，養老保險待遇差別不僅沒有縮小，反而呈逐年擴大的趨勢。企業退休職工的養老金已連續提高13次，至今每月人均2492元，而城鄉居民養老保險的基本養老金月均只有117元。事業單位退休人員的月均養老保險金是企業退休人員的1.8倍，而機關退休人員則是其2.1倍。這種由于制度設計缺陷而導致的各群體之間養老金差距懸殊的現象，不僅容易增加弱勢群體的挫折感和憤懣感，引發諸多社會矛盾，而且“碎片化”的制度格局一旦長期持續，其所體現出來的利益格局和慣性效能，必然會引發社會動蕩。

3.2多種政策并存引發養老待遇攀比上漲之風

由于多種養老保險政策并存，機關事業單位養老金又高出企業職工養老金幾倍，一直備受社會詬病。因此，中央連續13年調整企業職工基本養老保險待遇水平，雖然從2012年開始，GDP增速有所放緩（當年的GDP為7.7%， 2015年GDP增速首次跌破7%為6.9%），但是在2012至2015年的4年間，基本養老金依然保持了10%的增幅。在調整企業職工基本養老保險待遇水平的同時，人們又把目光聚焦于待遇懸殊的城鄉養老待遇，有些經濟發達地區地方財政已經在中央規定發放的基礎養老金的基礎上提高了補貼標準。有些學者就預言養老待遇的攀比上漲會不會演變成新一輪類似于地方經濟競爭的地方社會福利競爭，引發新的不公平。

4.消除養老保險制度“碎片化”的對策

我國原有的養老保險制度“碎片化”呈現出大碎片套小碎片的態勢，企業職工基本養老保險、機關事業試點期間的養老保險制度、新型農村社會養老保險、城鎮居民養老保險等養老保險制度，根據參保主體的不同，有著各自的管理機構、制度模式和待遇水平，制度與制度之間形成壁壘，難以協調，這些即為制度中的大碎片。各制度參保對象有交叉重疊現象，造成重復參保、待遇不公和資源浪費，形成政策小碎片。2014年2月，國務院總理李克強主持召開國務院常務會議，會議決定合并新農村社會養老保險和城鎮居民社會養老保險，建立全國統一的城鄉居民基本養老保險制度。這是整合我國養老保險制度“碎片化”舉措中的一個重大突破。2015年1月，隨著《國務院關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》的正式頒布，存在了數十年的養老金雙軌制被廢止，這在養老保險制度改革史上具有標志性意義。

4.1加強政策制定上的統一性

這一舉措是對養老保險制度“碎片化”多等級結構的有效回應。希克斯在整體性治理理論中認為政策體制的“碎片化”是導致政策內容碎片化和利益部門化的根本原因。長期以“分散立法逐級細化打補丁”的形式制定養老保障政策，中央決策統一性弱化、政策制定部門多級分散等特點直接導致了政策目標的分散，引起了政策內容的“碎片化”。因此首先要轉變中央決策對于養老保險制度制定過程重要性的認知，構建一個打破傳統組織邊界，將整個社會治理機構整合并以功能主義為核心的法律法規。另外，國家以最高立法形式保障其各項制度的合理運行，在全國范圍內最大程度建立科學統一的養老保險制度，以突破行政區劃、各自為政的困境。

4.2完善社會保障預算制度

當前養老金的支出數額越來越大，而現有的財政轉移支付制度不能有效地實現地區間的財政均等化，所以，設計具有整合性的養老保險預算治理體系非常必要。首先，可建立一個橫跨各養老服務部門的預算管理委員會，主要負責統籌規劃養老保險預算的編制和執行，以及對參與方進行利益協調。其次，組織之間及組織與個人之間的相互信任是整體性預算治理得以執行下去的關鍵。最后，建立能夠評估各參與方價值的預算指標體系，該指標不僅包括傳統的貨幣化財務指標，而且包括能夠反映養老保險服務對象滿意度、參保人保持率及獲得率等的非財務指標。將財務指標和非財務指標這兩者同時納入預算評估體系，不僅能夠更準確地反映各參與方價值，提高預算結果的準確性，而且能夠實現公共資源科學、合理的有效配置。

5.結束語

從整體性治理視域來審視社會養老保險的“碎片化”問題，能使我們系統全面的認識“碎片化”問題的本質，從根本上消除日益擴大的制度性不公平。

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