當前形勢下城鄉建設用地增減掛鉤存在的問題與對策

鐘羽華

【摘 要】城鎮化的快速發展對建設用地的需求越來越大，也帶來了建設用地供需矛盾的突出問題。本文針對當前城鄉建設用地增減掛鉤存在的問題進行了較深層次的探究。

【關鍵詞】城鄉建設用地；增減掛鉤；問題；對策

城鄉建設用地增減掛鉤制度的出現，最初是為緩解城鎮建設用地的缺口，但在制度變遷過程中，增加農民財產性收入的功能逐漸凸顯出來，增減掛鉤政策逐步向扶貧傾斜。這為城鎮化帶來兩個方面的影響：一是為城鎮發展提供更多的空間，二是讓農民帶上“嫁妝”進城成為可能。

但城鄉增減掛鉤制度在實踐中，也出現了一些問題：首先是對城市規劃的沖擊。一般而言，城市規劃區范圍內的土地，都會有農用地轉用指標和具備征收條件，通過增減掛鉤獲得的指標，可能會用到規劃區范圍外，影響城市規劃的實施。其次是耕地占補平衡管控難度加大。盡管耕地占補平衡原則上在省內統籌，但實際耕地占補平衡任務基本都落實到縣（市、區）里。不斷完善增減掛鉤政策的管理，妥善應對城鄉增減掛鉤政策對城市規劃可能帶來的沖擊，協調好城鄉增減掛鉤政策和耕地占補平衡政策關系，讓增減掛鉤政策在保護耕地、保障發展、提高財產收入等方面發揮更大的作用。

一、城鄉建設用地增減掛鉤的內涵

城鄉建設用地增減掛鉤是指依據土地利用總體規劃，將若干擬復墾為耕地的農村建設用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮建設的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項目區，通過建新拆舊和土地整理復墾等措施，在保證項目區內各類土地面積平衡的基礎上，最終實現增加耕地有效面積、提高耕地質量、節約集約利用建設用地、城鄉用地布局更合理的目標。

城鄉建設用地整理出的耕地可以按照要求，全部置換為建設用地周轉指標。指標可以在整理形成耕地前進行使用，即按照土地利用總體規劃的要求，在城鎮規劃發展區域內，相應增加規劃建設用地預留區。同時，必須在規定的年限（期）內整理復墾出相應面積的耕地，完成對已經使用的建設用地周轉指標的置換歸還。對于已經超額完成整理復墾任務、形成新的建設用地月轉指標的，新指標可以結轉到下一期直接使用，不需再歸還（其中在滿足新的農村居民安置區用地所需后剩余的建設用地周轉指標可以用于特定規劃區域內的各項城鎮建設便用）；對于未能完成整理形成耕地、置換歸還任務的，要相應核減其以后的建設用地周轉指標或現行規劃建設占用耕地指標：對于完成歸還任務確有困難的，可以繳納相應的費用，有償調劑異地超額完成整理復墾任務形成的建設用地周轉指標。掛鉤項目的實施主體可以自行整理。也可以委托專業機構進行整理。相關費用由自己承擔。

二、城鄉建設用地增減掛鉤的意義

1.有利于土地利用的優化配置，挖掘土地的潛力，提高土地的集約利用水平。我國農村居民點分布零星，農民進城后，大量的房屋被空置，房屋的閑置率非常高，土地利用十分粗放，農居環境也十分糟糕，而增減掛鉤政策實施，可以解決房屋被閑置的問題，改善農村居民點“多亂散”的現狀，優化城鄉土地利用結構。

2.有效保護耕地數量、提高耕地質量。增減掛鉤政策的宗旨是，減少農村建設用地，增加城鎮建設用地，而新增建設用地所占用的耕地數量由減少的農村居民點整理彌補，要求補充的耕地不管是數量還是質量都不得低于占用的耕地。這一政策的實施，不僅可以保障耕地的數量不減少，還有效提高了新補充耕地的質量。

3.規范我國城鎮化進程，縮小城鄉差距。目前，我國的城鎮化處于快速發展的階段，國家下達的這一政策，將使農民有序的進城，相應的配套設施也會跟上，不再像以前盲目的進城，給城市的發展帶來困擾。同時把城鄉放在一個項目區內，避免了傳統的戶口間的歧視，更加有利于進城農民與城鎮人民的和諧相處。

4.為解決三農問題提供了很好的途徑。城鄉建設用地增減掛鉤項目的實施，在推進農村新型社區建設中，還有效拉動了農村的投資和消費需求。不僅提升了農業綜合生產能力，而且也明顯改善了農村生產生活條件，有力地促進了長期困繞我國經濟持續快速健康發展的“三農”問題的切實解決。

5.給地方經濟的發展帶來發展空間。隨著我國經濟的發展，耕地的數量越來越少，以犧牲耕地為代價的經濟發展是不可能長久的，這就需要我們去需求其他的發展空間，而增減掛鉤政策的實施，縮減得農村建設用地使得城鎮的建設用地增加，節約出來的土地，在留足農村公共設施建設和集體經濟發展用地后，為當地城鎮化發展提供了必要的用地保障這將使得地方的經濟進一步得到發展。

三、城鄉建設用地增減掛鉤項目實施過程中存在的問題

1.重指標，輕質量。很多試點把申報增減掛鉤項目作為解決建設用地指標不足的唯一辦法，這就使得各級政府一味的追求建設用地指標，從而忽略了增減掛鉤的實質意義是優化用地結構，增加可耕作面積，提高耕地質量。在實施整個工程中，忽略了國家出臺這個政策的初衷，把優化農村用地結構、提高耕地的數量和質量拋在一旁，為了掛鉤而掛鉤，所謂的成果是拆并了多少農戶的房屋、新增了多少耕地，不談結構和資源利用的優化，甚至留下了不少的社會發展、生態環境方面的矛盾。

2.掛鉤形式單一，資金來源不足。現階段的掛鉤形式較單一，鄉鎮經濟力量薄弱，實行的是一種簡單意義上的掛鉤，達不到農村村莊復墾的聚集效應，只是一種附和式、應付式的掛鉤工程。

3.補償安置不到位，增加農民耕作難度。實施增減掛鉤后，將農民集中到建新區居住，若建新區選址不當或是布局不合理，這將會給農民的生產生活帶來極大的不便，無形中增加了農民的勞作成本，違背增減掛鉤項目實施初衷。

四、完善城鄉建設用地增減掛鉤的建議

1.政府重視，深入宣傳城鄉掛鉤政策，調動項目涉及單位和群眾的積極性。建議各級政府把掛鉤列入工作目標考核序列，同時建立相應的考核、獎懲、檢查、監督制度，積極宣傳掛鉤政策，增強干群開展掛鉤工作的緊迫感和責任感。

2.建立完善的資金保障體系，完善掛鉤指標有償使用機制。資金籌措可以采取上級政府獎勵一點，實施單位籌一點，村級出工補一點的辦法，同時要出臺掛鉤指標有償使用政策，落實用地單位的“占一補一”責任。

3.創新新增耕地的收益分配機制和項目區的補償方式，保障集體和群眾的合法權益。政府要充分尊重農民意愿，不得搞強制拆遷，切實維護被拆遷戶的利益；新增耕地的利益分配要充分尊重群眾意見，有針對性地進行新增耕地的再利用。

4.鼓勵掛鉤項目與農村土地整治及其他涉農項目相結合拆舊還建項目區具備土地整治條件的，可優先安排適當規模的土地整治項目，將增減掛鉤與農村土地整理相結合，增加對拆舊區農田整治的資金投入，使耕地的數量、質量等到實實在在的提高。

五、結語

城鄉建設用地增減掛鉤政策的出臺，是一項有利于城鄉統籌發展，加快新農村建設，保護土地資源，優化用地結構，提高土地集約化利用程度，改善農村經濟社會面貌的有效途徑，也是實現工業反哺農業，城市反哺農村的好路子，這是一個系統工程，需要我們在實施過程中，不斷探索、創新，把這個利國利民的政策落實好，真正體現國家出臺這個政策的初衷，讓各級政府和群眾都能享受到這項政策帶來的益處。

【參考文獻】

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