特色小鎮的合理建設和發展

劉衛東

近年來，特色小鎮建設成為了我國城市化的熱點。很多學者把特色小鎮作為新型城鎮化的實現途徑，通過學術會議、學術論文、著作和各種媒體不遺余力地進行鼓與呼。國家和地方政府出臺了各種促進特色小鎮發展的政策，從規劃編審、用地供給、產業政策、資金融通、招商引資和人才引進等方面給予傾斜和優惠。特色小鎮更是作為房地產開發的新概念，受到了房地產開發商的青睞，各種以特色小鎮冠名的房地產項目紛紛出籠，風起云涌。然而，特色小鎮的科學和合理建設與發展，現實存在的挑戰和隱憂在我國城市化發展過程中值得認真研究。

首先，特色小鎮建設和發展必須符合城市化發展的規律。從世界經濟和社會發展的趨勢分析，人類社會已經進入了城市為主的新時代，經濟全球化和科技信息化是不可抗拒的發展趨勢，大城市作為未來世界經濟和文化活動的中心舞臺，影響著一個區域和國家的社會經濟發展，決定著一個區域和國家參與全球經濟的分工、協作的地位和綜合競爭能力。在發達國家，即便今天已經完成80%以上的城市化水平，人口還進一步向紐約、多倫多、巴黎、倫敦、東京等大城市集聚。日本東京圈現在成為了一個巨型城市，人口占到日本總人口的1/3；以紐約為中心的美國東北部大西洋沿岸城市群，土地占美國總面積的1.5%，人口占美國總人口的22.5%。大城市有利于提高勞動生產率，越大的城市收入水平越高，這是一個全世界都適用的普遍規律。大城市經濟實力雄厚，科技和文化發達，創新能力強，就業機會多，基礎設施利用效率高，可以節約用地，有利于資源循環利用和環境污染綜合治理。中國城市分布（不包括中國臺灣地區和港、澳特別行政區），按照《國務院關于調整城市規模劃分標準的通知》（國發〔2014〕51號）以城區常住人口為統計口徑的城市規模劃分新標準，2014年中國653個城市中，城區常住人口1000萬以上的超大城市只有3個，城區常住人口500萬以上1000萬以下的特大城市9個，城區常住人口100萬以上500萬以下的大城市126個。無論是從城市首位度和城市規模分布的齊普夫定律測算，還是和世界發達國家比較，我國城市數量太少，很多地方區域首位城市偏小，不能滿足我國2020年城市化水平達到60%，努力實現1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶的需要。提高我國城市化質量，建設和完善我國城鎮體系，應該充分發揮城市規模經濟和集聚經濟效益，增加城市數量，擴大城市規模，優先發展大城市。我國1620多個縣城和19880多個建制鎮，是重要的后備城市來源。

其次，特色小鎮建設和發展應該正視其在城市體系中的功能定位和本質內涵。根據國家發改委發布的《關于加快美麗特色小（城）鎮建設的指導意見》，特色小（城）鎮包括特色小鎮、小城鎮兩種形態。特色小鎮主要指聚焦特色產業和新興產業，集聚發展要素，不同于行政建制鎮和產業園區的創新創業平臺。特色小城鎮是指以傳統行政區劃為單元，特色產業鮮明、具有一定人口和經濟規模的建制鎮。從各地特色小鎮建設規劃看，特色小鎮實際上包括了三種類型：一是傳統的小城鎮，它處在由超大城市、特大城市、大城市、中等城市、小城市、縣城、建制鎮等構成的城市體系中最低的層次，其特色表現為在城鄉地域中地理位置重要、資源優勢獨特、經濟規模較大、產業相對集中、建筑特色明顯、地域特征突出、歷史文化保存相對完整的鄉鎮。二是大城市郊區的“新城”，是中心城市的副城或者組團構成，具有承接中心城市人口、產業和服務的輻散作用。三是城市更新改造和大城市規劃實施的建設單元，它實際上是位于中心城市規劃建設區范圍，是中心城市的組成部分，它強調的是城市土地的混合利用，充分考慮居住與就業平衡等因素，將住房建設與商業商務設施、產業區布局有機結合，避免“居職分離”，降低城市居民生活成本。應該指出，小城鎮不是城市建設和發展的目標。城市建設和發展，應該是把城鎮建設成為城市，小城市發展成為中等城市，中等城市發展成為大城市。因此，對于傳統小城鎮，它在長期的城市化發展過程中沒有發展成為具有一定規模的城市，肯定存在著不利于城市發展的客觀因素限制，特色小鎮建設不能拔苗助長。一般城鎮作為城市建設和發展的胚胎，不可能都發展成為城市，應該鼓勵自然競爭，優勝劣汰，采取政策傾斜并不公平。大城市郊區的“新城”與中心城市的關系比較密切，承擔著中心城的部分功能，同中心城市有快速交通連結，人們可能白天去中心城市上班，晚上回到新城居住。但是，隨著這些“新城”結構功能的完善，它便宜的地價，優良的居住環境，吸引著各種類型的企業和服務公司進駐，原來到中心城市上班的人們，有可能就地安置就業，“新城”和中心城市的關系就逐步轉變成為了競爭關系。特色小鎮如果是城市更新改造和大城市規劃實施的建設單元，它實際上不是小城鎮建設，而是城市總體規劃的分解，是城市分區更新或成片開發，是鄰里規劃理念的落實。

最后，特色小鎮建設和發展應該立足于服務農村，促進城鄉統籌發展。城市化是現代化的標志，也是生產力發展的必然結果。城鄉一體化是指城鄉土地統籌利用，建立城鄉統一市場，促進城鄉人口、經濟、技術合理流轉，城鄉經濟分工協作，公共服務均等化，城鄉差別縮小。城鄉一體化決不是城鄉產業經濟趨同，城鄉建設景觀雷同，形成“走過一村又一村，村村像城鎮；走過一鎮又一鎮，鎮鎮象農村”的格局。特色小鎮在城市化發展受到規模限制因素難以克服的情況下，不應該強調規模擴張。特色小鎮建設和發展重要的是發揮特色，使其在城鄉地域中地理位置重要的小鎮區位優勢充分發揮，建設成為農產品的加工中心和公共服務中心，發揮其農村市場的流動中心、行政管理中心和社區文化中心功能；對于資源優勢獨特、經濟規模較大、產業相對集中的小鎮，應該積極把資源優勢轉變為商品優勢，把商品優勢轉變為競爭優勢，認真研究產業經濟和城市建設規模發展潛力，在條件許可的情況下，使之建設成為小城市，逐步發展成為中等城市；對于建筑特色明顯、地域特征突出、歷史文化保存相對完整的小城鎮，它具有明顯的旅游資源優勢，應該加快鄉村旅游產業發展，使之成為區域中心城市的后花園，以旅游為紐帶，加強城鄉交流，使其成為城市人口養老、旅游、休閑、生活消費場所和“第二居住”空間，吸引城市人才、技術、資金和產業向鄉村流動，最終實現以非（第二、第三產業）促農，以城帶鄉，城鄉經濟社會協同發展。

政府發揮作用應該基于對特色小鎮的本質認識，正確把握特色小鎮建設和發展的方向，發揮其引領、激勵、組織和協調功能。特色小鎮建設和發展必須堅持市場主導，鼓勵創新，重視人居環境建設，按創新、協調、綠色、開放、共享發展理念，結合自身特質，找準產業定位，科學進行規劃，挖掘產業特色、人文底蘊和生態稟賦，形成“產城人文”四位一體有機結合的經濟社會發展平臺。endprint