論檢察制度發展的“東亞模式”

萬毅

內容摘要：日本、韓國的檢察制度基本是以法、德等歐洲大陸法系國家的檢察制度為藍本構建的。但是，法、德等歐陸國家與地處于儒家文化圈的日本、韓國，在經濟、社會尤其是文化傳統上畢竟存在著較大的不同，這種國情或區情上的差異，使得日本、韓國檢察制度的發展逐漸呈現出自身的某些特色，形成了檢察制度發展的“東亞模式”，并具體體現為：強化檢察官的偵查權；發展“多檢種聯合作戰”模式；塑造檢察官獨任制官廳地位。我國與日本地理上相鄰、文化上相近。雖然兩國在政治、經濟體制上有重大差別，但并不影響我們在具體司法制度的設計上向日本學習、借鑒。我國當前正在全面推進司法體制改革，檢察體制改革是其中的重要環節，如何構建一個既符合國情，又契合檢察制度發展規律、具有一定前瞻性的檢察制度，是司法體制改革取得成功的關鍵。在這一大背景下，以日本檢察制度為代表的東亞模式，從其產生、發展的經驗過程到具體的制度設計，對于我國當前正在進行的檢察制度改革，都極具啟發意義和借鑒價值。

關鍵詞：東亞檢察模式 檢察改革 法律監督 獨任制 檢察官助理

我國的檢察改革正處于十字路口，到底是向左轉還是向右轉，可能會決定今后數十年甚至上百年中國檢察制度發展的基本走向，因而不能不慎重。問題是，敢問路在何方？中國的檢察改革，固然是自身經驗和教訓的總結，但同時亦必須抱持開放的心態、海納百川，積極學習、借鑒其他法治先進國家和地區建設、發展檢察制度的經驗。然而，不同的國家和地區對于檢察官角色可能會有不同的期待和需求，因而可能產生不同的檢察制度模式。那么，我國具體應該學習、借鑒哪一種模式呢？這恰恰是一個在理論界和實務界都爭議迭起的問題。歷史上我們曾經以前蘇聯的檢察制度為藍本構建了自己的檢察制度，至今，我們的檢察制度仍然烙有前蘇聯檢察制度的深刻印記。但是，歷史研究表明，前蘇聯的檢察制度亦非憑空產生，而是在借鑒法國、德國檢察制度的基礎上成型的。因而，我們的檢察制度實際上又帶有法、德等大陸法系國家檢察制度的部分特征?！? 〕近年來，隨著英美法律制度和文化的輸入，英美法系國家（主要是美國）的檢察制度和理念也借由理論界的譯介而對我國的檢察制度發展產生了一定的影響?！? 〕可以說，我國檢察制度的改革、發展充分吸收了世界各國檢察制度發展的合理因素，這固然是確保我國檢察制度科學、長遠發展所必須。然而，在筆者看來，我國現行的檢察改革和檢察理論研究在知識論層面仍然存在著一塊比較明顯的短板，即對于日本、韓國等東亞國家的檢察制度改革、發展的最新情況，缺乏深入的研究和必要的關注，從而使得我國的檢察理論研究和檢察制度改革對于當今檢察制度發展的新趨勢、新動向缺乏準確的定位與把握，部分觀點略顯陳舊且固步自封，部分制度改革方案的出臺略顯倉促、論證不足。正基于此，筆者擬對日本、韓國所代表的所謂檢察制度發展的“東亞模式”展開初步分析，藉此總結當今檢察制度發展的新趨勢、新動向，厘清我國檢察理論研究中的諸多認識誤區，希望對我國當前正在進行的檢察改革能有所啟發、助益。

一、什么是檢察制度發展的“東亞模式”

眾所周知，現代檢察制度始自法國之創制，后隨拿破侖戰爭傳播至德國等歐洲大陸法國家。19世紀中葉，日本在明治維新后開始借鑒、移植歐陸國家的檢察制度，先是以法國為樣本建立了檢察制度，后又“以德（國）為師”，實現了檢察制度的轉型，并由此奠定了日本檢察制度的基本架構。〔3 〕日本的檢察制度對近鄰韓國的檢察制度產生了深遠的影響，后者的檢察制度基本是以前者的檢察制度為藍本構建的。正是在這個意義上我們說，日本、韓國的檢察制度是歐洲大陸法國家檢察制度的一個分支。即便如此，由于經濟、社會以及文化傳統上的差異，日本、韓國檢察制度在不斷的改革、發展過程中逐漸形成了自己的特色，可謂自成一系，姑且稱之為檢察制度發展的“東亞模式”。〔4 〕

（一）檢察官偵查權的實質化

法、德等歐陸法國家的檢察官制度，雖然在刑事訴訟法中堅持將檢察官定位為偵查權主體，但卻一直有名無實。實務中，由于檢察機關的人力和技術力量有限，根本無力承擔刑事案件的偵查職能，而是由其輔助機構——警察偵查完畢之后，才向檢察官移送偵查結果?！? 〕因此，在歐陸法系國家，檢察官往往只是法定的偵查權主體、形式上的偵查權主體，作為輔助機構的警察才是實質上的偵查權主體。

日本的檢察制度“以德（國）為師”，其檢察官角色沿襲了德國法上檢察官作為偵查權法定主體的地位。然而，與德國不同的是，日本檢察官并不僅僅只是形式上的偵查權主體，而是實質上的偵查權主體，這主要表現在日本檢察體系組建了專門的大型偵查機構——特搜部，由檢察官直接偵辦重大經濟犯罪、公職人員的貪污瀆職等犯罪行為。在日本的影響下，韓國檢察機關也開始在其各級地檢廳中內設了專門的偵查機構——特別搜查部，在大檢察廳內設有中央搜查部，專責偵辦政府高層官員的貪腐案件。日、韓等國在檢察機關內部組建大型、專業化偵查組織和機構，直接行使偵查權，這是法、德等歐陸法系國家檢察制度未曾有過的嘗試，它使檢察官擺脫了在偵查職能上對警察的依賴，成為名副其實的偵查權主體，強化了檢察官對偵查程序的監督、控制功能。可以說，這一制度設計及其背后的理念，是對世界檢察制度發展的重大貢獻。

（二）創設檢察事務官、構建“多檢種聯合作戰”模式

在法、德等歐陸法系國家，警察被定位為檢察官的輔助機構，職責在于協助檢察官行使偵查權，是為“檢警一體化”機制。但是，由于組織體制上檢察官與警察互不隸屬，實務中要真正實現跨機構的指揮、合作，時有不便、困難重重。

日本、韓國的檢察制度移植自德國模式，制度上也奉行“檢警一體化”機制，以檢察官為“將”、以警察為“兵”，由檢察官指揮警察偵辦刑案，但在實務中“檢警解體”、各自為戰仍為常態。隨著上述國家和地區檢察官偵查權的實質化，檢察官在辦案中的大型偵查作業越來越多，單靠檢察官單兵作戰已經力有不逮、難以為繼。面對檢警解體、指揮不便的痼疾，上述國家的檢察機關開始拋棄傳統的檢警一體化協作機制，在檢察機關內部創設檢察事務官一職，作為檢察官的輔助人員。根據日本《檢察廳法》第27條的規定，檢察事務官，受檢察官或其他上級官員之命，掌管檢察廳事務，并輔佐檢察官或受其指揮進行偵查。在檢察官不足時，則由法務大臣指定檢察事務官代行處理檢察官事務。在韓國，則稱之為搜查官。endprint

在檢察機關內部增設檢察事務官一職，是檢察制度發展史上的一大創舉。首先，檢察事務官是檢察機關內部工作人員，系檢察官的子弟兵，直接受檢察官指揮辦案，不存在檢警一體化機制下檢察官對警察指揮不靈、檢警解體的問題，克服了檢警一體化機制的弊端，極大地緩解了檢察機關人力不足的問題。其次，更重要的是，檢察事務官的加入，豐富了檢察機關內部的檢種，從而形成了一種多檢種聯合作戰模式，提升了檢察官的辦案能力。檢察官以法律為主業，往往缺乏其他行業領域的專業知識，實戰中尤其是在偵辦財經、電子等領域的案件時容易遭遇專業壁壘。而檢察事務官是從財經、電子、建筑等具有特定專業知識背景的人中選任，可以為檢察官提供專業知識上的輔助與支撐，形成“交叉火力”，提升辦案效率與質量。

（三）明確檢察官獨任制官廳地位

檢察官一角本具有行政與司法雙重屬性。由于檢察官兼具行政屬性，機關內部又采上命下從的組織原則，故創設檢察官制度的法、德等歐陸法系國家的檢察機關一直沿用首長代理制，將檢察官視為檢察長的代理人，檢察官必須以機關首長——檢察長的名義行事。對此，德國《法院組織法》第144條明確規定，檢察院實行首長代理制，即檢察官系檢察長之代理人。〔6 〕由于首長代理制過于凸顯檢察官的行政屬性，首長代理制強調機關首長意志的優先性，而檢察官的司法屬性又要求其保持辦案的獨立性，實務中兩者難免發生沖突。基于此，在德國，逐漸發展出所謂當然代理制理論，即檢察官代理檢察長行事，是一種法律上的當然代理，無須檢察長就此特別授權，亦無需每次均就個案是否有授權對外加以證明。據此，德國司法實務中，檢察官仍自行署名履職行權，即使檢察官在對外采取職務行為時，違背檢察長的意思，其職務行為仍然有效。例如，一位檢察官違反上級指示將向第二審法院提出的上訴撤回，或其對由法院所提議的訴訟中止擅自予以同意時，這些訴訟程序上的意思表示均有效，即使這些意思表示有違其義務?！? 〕德國的當然代理制理論尊重并肯定了檢察官的辦案獨立性，在一定程度上克服了首長代理制的缺陷，但這一理論自身的邏輯自洽性和合理性仍然值得進一步探究。

在這一問題上，日本檢察界并未堅持傳統的首長代理制，亦未采用德國的當然代理制，而是轉采檢察官獨任制，主張每位檢察官皆為一獨任制官廳，以自己名義獨立行權，并自負其責。在官廳獨任制下，檢察官的權力并非來源于機關首長之授權，而是法律直接授權，故而，檢察官履職行權皆以自己名義而非首長之名義進行，每位檢察官皆獨立辦案、獨立定案并自負其責?！? 〕日本的官廳獨任制理論極大地影響到韓國的檢察制度設計，后者的刑事訴訟法和法院組織法都直接以檢察官為授權對象，從而賦予了檢察官獨立行權的主體地位。官廳獨任制與首長代理制或當然代理制相比較，突出強調了檢察官的司法屬性及其獨立辦案主體的地位，檢察官由此成為具有自主決定權和代表國家意志的獨立主體，這顯然更符合檢察制度發展的客觀規律。

二、為什么會產生“東亞模式”檢察制度

東亞檢察模式的產生和出現，看似帶有一定的偶然性，因為，如果第二次世界大戰后盟軍堅持原先的設想，日本檢察體系就將被肢解而再難維持其高度一體性，而缺乏了組織體制上的高度一體性的支撐，日本檢察官的偵查權就很難真正有效地組織和動員起來，特搜部制度就是“海市蜃樓”、“鏡花水月”，后繼的韓國的中央搜查部等制度也就是無源之水。但是，若將重大歷史事件的發生僅僅歸結為某種偶然性因素的作用，往往只觸及問題的表象，略顯淺薄。筆者認為，東亞檢察制度模式的產生，是檢察制度發展的內在需求的反映，是東亞國家和地區特殊政治文化因素作用的必然結果。

（一）內因：檢察制度改革、發展的客觀規律

檢察官制度自其創生之日起即一直處于不斷改革、發展和完善之中，且至今仍未定型。因此，檢察官歷來被稱作“一個尚未完成的機關”。客觀地講，在世界各國檢察制度不斷改革、發展和完善的背后，映射出某些共通性特征或者說一定的趨同性。例如，不論是大陸法系國家，還是英美法系國家，都越來越強調檢察官的客觀公正義務。這表明，檢察制度的改革、發展存在著某種具有普適性的內在規律；但另一方面，我們也應當看到，各國改革、發展本國的檢察制度，并不是完全照搬照抄他國經驗，而是在學習、借鑒他國經驗的基礎上堅持“以我為主、為我所用”的法律移植原則，有所取舍、有所創新，這同樣構成了當代檢察制度改革、發展的客觀規律之一。

以德國為例，德國于19世紀中葉創設檢察制度之際，大量借鑒了法國的檢察制度，但德國并未完全照搬法國的檢察制度，而是在學習、借鑒法國檢察制度的基礎上，根據本國的具體國情對檢察官的角色定位和職能配置進行了革命性創新。最典型的例證就是，德國當時處于警察國向法治國轉型的過渡時期，其引入檢察官制度的基本目的之一就是希望通過檢察官制度來構建守護法治國、防止警察國家夢魘的重現。因而，德國一改法國檢察官偏重于監督、制約審判權的理念，而將檢察官定位為偵查權的法定主體，并建立起檢警一體化機制，實現了檢察官掌控偵查、控制警察的目的?？陀^地說，這一改革是對世界檢察制度發展的重大貢獻，檢察官由此成為刑事訴訟的樞紐，以“法治國守護人”的身份踐行“國家權力之雙重控制”功能。

日本法制改革之初創設檢察制度，首先借鑒、學習的是法國的檢察制度，但旋即發現法國的檢察制度并不適合本國之所需，遂轉向德國，“以德為師”。第二次世界大戰后，戰勝國盟軍本來試圖按照美國的檢察制度模式對日本檢察制度進行全面的重構，即，由警察行使偵查權，而檢察官僅負責法庭公訴活動。但是，由于日本當時國內貪腐盛行、大案頻發，而日本的檢察體系通過“昭和電工”案等一系列大案要案的偵查，展現出了自身堅韌、強大的實力，折服了盟軍領導，最終決定保留日本的檢察制度。不僅如此，日本檢察體系還借助這一機會，順應本國“查緝黑金”、“反貪肅貪”的社會需求，著手加強檢察官的偵查權，并以東京特搜部的組建為契機，使檢察官成為名副其實的偵查主體，從而走出了一條與德國完全不同的檢察制度發展之路。endprint

由上述分析可見，檢察制度的“變”與“不變”，都是檢察制度改革、發展的常態。所謂“不變”，是指檢察制度的改革、發展必須遵循檢察制度發展的普適性原理；所謂“變”，指的是檢察官作為一個尚未完成的機關，本身存在著多元化和差異化發展的空間和可能。因此，檢察制度改革不能照搬照抄他國經驗，而必須在學習、借鑒他國經驗的基礎上有所取舍、有所創新?；诖耍P者認為，“東亞檢察模式”之所以產生，正是上述規律共同作用的結果。因為，一方面“東亞檢察模式”的發展與形成并未脫離大陸法系國家檢察制度發展的基本邏輯與經驗，并未背離大陸法系國家檢察官角色的基本定位，相反，“東亞檢察模式”完全是在大陸法系國家檢察制度的基本框架內發展和形成的，在“東亞檢察模式”下，檢察官仍然是法治國的守護人，仍然通過國家權力之雙重控制功能，既保護公民免于法官之擅斷，又保護其免受警察之恣意；〔9 〕另一方面，“東亞檢察模式”又是對大陸法系國家檢察制度的重大發展，它強化了檢察官的偵查職權，使檢察官成為真正意義上的偵查主體，填補了檢察官在職權行使上的弱項與短板，更豐富了檢察機關內部的兵種和戰術，提升了檢察官的偵查辦案能力，并通過“官廳獨任說”的引入，厘清了檢察官職權的來源，校正了檢察首長與檢察官之間的權責關系，使檢察官成為法律直接授權的對象，并由此成為了真正意義上獨立定案、獨自負責的辦案主體，伸張了檢察官的司法官屬性和獨立地位，塑造了一種全新的檢察體制和檢察文化?！?0 〕可以說，在“東亞模式”下，檢察制度的發展走上了一條全新的大道，在這條道路上，檢察官以更加獨立、自主和自信的姿態盎然前行。

（二）外因：查緝黑金、反貪肅貪的現實需要

前已述及，“東亞模式”檢察制度具有三大特征和表現，其中的核心和基礎是檢察官偵查權的強化，其他兩大特征皆由此點而派生。眾所周知，日本、韓國等國，歷來秉承德國檢察制度的基本構造和設想，將檢察官塑造為偵查權的法定主體，因而，在形式上檢察官享有所有刑事案件的偵查權。但這里所謂的檢察官偵查權的強化，并不是泛指檢察官一般偵查權的強化，因為日本東京特搜部、韓國中央特搜部都不是一般意義上的偵查機關，而是懲治重大貪腐犯罪和經濟犯罪的專門偵查機關，因此，這里的強化檢察官偵查權，所指的其實是檢察官針對重大貪腐犯罪的直接偵查權的強化。

深入分析，日本、韓國等東亞國家和地區檢察機關之所以強化其對重大貪腐犯罪的直接偵查權，主要是因為東亞國家和地區一度都存在著比較嚴重的政治腐敗問題，尤其是深為世人所詬病的“黑金政治”，對社會危害甚巨且至今仍未根絕。所謂“黑金政治”，是一種政治現象，指某些社會經濟勢力與政客相互勾結，共同盜取國家與社會公眾財富，有錢人藉著政治權力牟取非法利益，政治人物藉“權”撈錢，黑白合流，利益共生互享。〔11 〕以日本為例，第二次世界大戰后，日本逐漸形成政界、財界和官僚“利益鐵三角”，控制了日本社會的經濟命脈，與此同時，“黑金政治”也像陰魂一樣在日本政壇揮之不去，歷史上多次引發政壇丑聞，并牽連多位首相黯然下臺。與此同時，韓國也存在著較為嚴重的黑金政治現象，腐敗頻發、積弊叢生。由于在“黑金政治”的腐蝕下，官商勾結宰制經濟、社會腐敗成風，嚴重侵蝕人民利益，因而，人民對于“黑金政治”深惡痛絕，要求懲治貪污、清廉社會的呼聲一直高漲。而在日本、韓國的司法體制下，檢察官是偵查權的法定主體，負責偵查、糾舉犯罪，因而人民把查緝黑金、反貪肅貪的希望寄托在檢察官身上，期望檢察官能不負人民所托，手擎反腐巨劍，斬盡貪官污吏。因此，可以說，正是日本、韓國以及我國臺灣地區“黑金政治”的泛濫以及人民反貪肅貪的愿望，支撐起檢察機關強化偵查職能的一系列改革，進而引發檢察機關內部觀念、兵種、戰術等方面的連鎖式變化，并最終催生出所謂的“東亞檢察模式”。

上述經驗和邏輯可以通過觀察日本特搜部制度的興起和發展過程獲得印證。第二次世界大戰后的日本失去了占其原來國土總面積45%的海外領地和殖民地，國民經濟大幅下滑，但當時的日本政府完全采取放任自由的經濟政策，不但未能有效恰當地分配大量的軍需物品和國家財產以供危難中的民眾維持基本生活和戰后重建，反而不負責任地處理這些物資，甚至官商勾結隱匿部分重要物資投入黑市牟取暴利。例如，1945年日本剛剛戰敗，正處于最困難的時期，當時的日本國民經濟幾近崩潰、人民食不果腹，但日本的軍部和財閥卻隱匿了價值1000億日元的軍需物品，轉化為黑市物資，秘密、瘋狂地拋售獲利。消息傳出，輿論一片嘩然，人民強烈要求懲治這種隱匿物資的行為。正是在人民的上述愿望支持下，日本檢察機關于1947年在東京地檢廳組建了專職打擊物資隱匿案件的偵查部隊——“搜查部”，此即東京特搜部的前身。由于搜查部的工作卓有成效，深得人民信任，故于1949年更名為“特別搜查部”。其時日本已經進入戰后重建時期，各種公共工程量浩大，引起部分政客覬覦，各種賄賂貪污案頻發，因此，特別搜查部管轄的案件范圍，也擴張至各種經濟犯罪和貪污賄賂犯罪。此后，日本檢察體系陸續在大阪、名古屋地檢廳設立了兩個特搜部，從而形成了打擊貪腐犯罪的“偵查鐵三角”，聞名遐邇的日本特搜部制度由此定型。由日本檢察體系的特搜部制度的興起和發展過程，可以看出，所謂“東亞檢察模式”之所以得以發展、形成，很大程度上是因為東亞國家和地區獨特的政治文化，由于黑金政治腐蝕社會，人民強烈要求反貪肅貪，檢察機關為應對這種社會需求，開始發展和組建自己的偵查部隊，并不斷地通過改革內部的兵種、戰術等提升偵查作業的能力，以及通過觀念的調整增強檢察機關內部的高度一體性和檢察官的辦案獨立性，以抵抗偵辦高官貪腐案件所可能遭遇的各種外部干擾。

三、“東亞模式”對我國檢察改革有何啟示

由前文的分析可以看出，所謂檢察制度的“東亞模式”，實際上是以日本檢察制度的特色為核心，嗣后陸續為鄰近的韓國所借鑒、吸收，并在整體上形成了一個極具共性特征的制度模式，此即所謂“東亞模式”。筆者認為，“東亞模式”的上述產生過程，本身已經表明它是一種具有可復制性的實踐經驗和制度模式。我國與日本在地理上相鄰、文化上相近，同屬儒家文化圈，歷史上曾經相互學習。雖然兩國在政治、經濟體制上存在重大差別，但并不影響我們在具體司法制度的設計上向日本學習、借鑒。我國當前正在全面推進法治國家建設和司法體制改革，檢察體制改革是我國司法體制改革的重要環節，如何構建一個既符合國情，又契合檢察制度的發展規律、具有一定前瞻性的檢察制度，是改革取得成功的關鍵。在這一大背景下，以日本檢察制度為代表的“東亞檢察模式”，從其產生、發展的經驗過程到具體的制度設計，對于我國當前正在進行的檢察制度改革，都極具啟發意義和借鑒價值。endprint

（一）加強法律監督，重在“功能強化”而非“權力擴張”

檢察改革總是在一定的理念和理論指導下進行的，可以說，檢察基礎理論是引導檢察改革走向的指南針和筑基石，有什么樣的檢察基礎理論，就會有什么樣的檢察改革?？v觀近年來我國檢察改革的基本走向，有一個比較明顯的特征，即強化法律監督的對象和范圍，權力擴張趨勢明顯。我國檢察改革的這一走向，實際上與我國檢察基礎理論研究長期以來所固守的一些傳統觀點密切相關。

近年來之所以不斷強化、擴張法律監督的對象和范圍，主要是因為我國檢察基礎理論研究長期以來堅持將法律監督視為一種“權力”，并將法律監督權直接等同于檢察權，認為我國立法賦予檢察機關的所有職權諸如批捕權、公訴權、訴訟監督權等都只是法律監督權的下位概念和組成部分。正如該論者所謂：“法律監督權作為國家權力的一部分，由人民檢察院專門行使，法律監督是檢察機關的專門職責。” 〔12 〕正是受到這種傳統理論和觀念的影響，我國相關立法一直將法律監督作為檢察機關的權力來進行配置，例如，為監督公安機關的立案活動，就賦予檢察機關立案監督權；為監督監獄的刑罰執行活動，就賦予檢察機關刑罰執行監督權。而在改革過程中針對法律監督剛性不足而提出加強檢察機關法律監督的主張，亦被片面地理解為強化檢察機關的法律監督權，并在制度面上直接表現為不斷擴張檢察機關法律監督的對象和范圍。

但是，不得不指出的是，傳統的法律監督權說在法理上面臨著多重困境：一是混淆了檢察權的性質和屬性。例如，傳統法律監督權說堅持認為檢察機關行使的職務犯罪偵查權也是法律監督權，理由在于對違法犯罪行為的發現、證明、檢舉即偵查、追訴，本身就包含了對違反刑事法律的監督?！?3 〕但問題在于，公安機關同樣也依法對一般案件行使偵查權，那么為什么公安機關對違法犯罪行為的發現、證明、檢舉等偵查活動就不是法律監督權呢？同樣都是偵查權，僅僅由于行使主體的不同就作出完全不同的定性：由檢察機關行使，就是法律監督權，而由公安機關行使，則為一般偵查權，這樣的論證方式混淆了偵查權本身的性質和屬性，實在難以令人信服。二是容易陷入“誰來監督監督者”的質疑。將法律監督視為一種國家公權力，而公權力本身容易被濫用，此為公理。人們自然會質疑，若行使法律監督權的檢察官濫用監督權，又該由誰來進行監督，進而陷入“誰來監督監督者”的循環論證之中。三是法律監督權本身性質模糊、權能不清，立法者在進行權力配置和制度設計時往往無法明確規定監督的手段和程序，從而造成法律監督權的剛性普遍不足，而改革中又片面強化法律監督的對象和范圍，進一步加劇了這種立法與實踐“兩張皮”現象。以2012年《刑事訴訟法》的修正為例，該次修法檢察機關的監督性權力得以大幅增列，但問題是，新《刑事訴訟法》實施至今，這些立法上新增的監督性權力在司法實務中的運行狀況和效果并不好。面對這一現狀，人們不由得擔心和質疑，這樣的檢察改革真的符合國家現實所需以及未來發展的方向嗎？

從前文對“東亞檢察模式”的發展、變革歷程分析可知，日、韓等國同樣重視檢察官作為“法律守護人”的角色，致力于加強檢察官在刑事訴訟中的地位和作用。但在改革的路徑選擇和方式方法上卻與我國思路迥異，這主要表現在：“東亞檢察模式”主要是通過強化檢察官的現有法定職權（主要是偵查權）來增強和彰顯檢察官守護法律的職責和使命。換言之，在“東亞檢察模式”下，“法律守護”也就是“法律監督”，始終被定位為檢察官的一項職責和使命，而非檢察官的一項權力；檢察官是通過行使法定職權包括偵查權、公訴權和刑罰執行指揮權等，來履行其法律監督的職責和使命，并發揮其守護法治的功能。以偵查權為例，德國在引入檢察制度之初即考慮，為了防范警察權力坐大，導致警察國家的夢魘重現，有必要加強對警察行使偵查權的監督和制約。為此，德國刑事訴訟法在制度設計上刻意將檢察官定位為偵查權的主體，并將檢警關系塑造為上命下從的“將、兵”關系，其根本目的就是要讓一個忠誠于法治國、受過嚴格法律訓練的司法官——即被譽為“法治國之子”的檢察官來主導偵查權的行使，而警察則只能成為檢察官的輔助機構、必須接受檢察官的指揮和監督。雖然由于客觀因素的限制，德國檢察官最終無力承擔起所有案件的偵查職能，淪為形式上的偵查權主體，而讓警察演變為實質上的偵查權主體，但這種檢察官主導偵查的制度設計和模式，卻在日本、韓國等東亞國家繼受德國檢察制度后發揚光大。在日本、韓國等東亞國家的刑事訴訟制度設計中，檢察官的偵查權得到極大的強化，成為了真正意義上的偵查權主體。亦正因為檢察官成為實質意義上的偵查權主體，才能真正有效地監督、控制偵查程序，防止警察的違法偵查行為的發生。據此，在“東亞檢察模式”下，監督、控制偵查始終是檢察官的一項職責和使命，而在制度設計上，確保檢察官監督、控制偵查的具體途徑和方案就是讓檢察官成為法定的偵查權主體，并將警察置于檢察官的指揮、監督之下。換言之，在“東亞檢察模式”下，監督偵查是檢察官的職責或功能，而非檢察官的權力，在策略上，檢察官是通過強化偵查權來加強其監督偵查程序的功能的。

“東亞檢察模式”的上述觀點，筆者稱之為“法律監督功能說”。較之于“法律監督權力說”，“法律監督功能說”最大的理論優勢在于：將檢察官的各項法定職權從法律監督功能中剝離出來，強調檢察官的各項職權應當按其本身的性質和屬性來進行配置，一方面厘清了檢察官各項法定職權自身的屬性，另一方面也克服了監督剛性不足的問題。例如，在“東亞檢察模式”下，偵查權仍然是偵查權，該權力的性質和屬性是清晰、明確的，但由于檢察官被定位為偵查權主體，而警察只是檢察官的輔助機構。因此，將該權力交由檢察官行使，可以據此發揮對警察偵查行為的監督功能。同時，檢察官對警察偵查行為的監督，不是通過偵查監督權而是通過偵查指揮權來實現的。這種偵查指揮權的實質就是一種行政指令權，警察對此有服從義務，其對警察偵查行為的監督力度和效果，與不具有指令性的偵查監督權相比肯定不可同日而語。

正由于將法律守護或曰法律監督視為檢察官的一項功能（職責和使命），而不是一種權力。故在改革方向和路徑選擇上，“東亞檢察模式”采取的是“夯實職權、強化功能”的策略，即通過組織建設和隊伍建設充實檢察官職權的短板——偵查權，通過夯實法定的偵查權，使檢察官成為實質意義上的打擊貪腐犯罪的偵查權主體，從而凸顯檢察官作為偵查監督、控制者的角色和使命。從效果上看，這種改革策略是相當有效且成功的。因為，檢察官的法律監督功能與各項職權之間是相輔相成的關系，檢察官的各項職權得到充實的同時，其法律監督功能相應地也得以增強。以日本、韓國等“東亞檢察模式”的檢察官偵查權為例，隨著特搜部、中央調查廳等專業化偵查機構的組建，檢察機關應對貪腐犯罪的偵查能力得以大幅提升，其對國家公權力的監督以及對偵查程序的監督、掌控也就更為有力。endprint

“東亞檢察模式”將法律監督作為檢察官的一項功能而非權力來配置的經驗，對于我國檢察改革而言，是具有啟發意義的。但這首先關涉我國憲法和法律規定的“法律監督”一詞究竟該如何解釋和理解的問題。雖然我國目前主流觀點將法律監督解釋為檢察機關的權力，但從我國憲法和法律的現有規定來看，將法律監督直接解釋為一項權力，依據似乎并不充分，因為，我國《憲法》第129條規定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關。”我國《刑事訴訟法》第8條也規定：“人民檢察院依法對刑事訴訟實行法律監督?！鄙鲜龇l均未明確規定法律監督就是一項權力，更未明確規定檢察權就是法律監督權。聯系上下文，法條中所謂“法律監督”一詞，其實解釋為檢察機關的職責或功能更為準確和貼切，即立法者表達的真實意思是將我國檢察機關定位為一個以“法律監督”為職責和功能的機關，希望檢察機關能夠通過行使批捕、公訴等法定職權，履行守護法律、監督國家公權力的功能。這表明，根據我國憲法和法律的規定，將“法律監督”解釋為檢察機關的一項職責或功能，是有法解釋學上的依據的。其次，主流觀點主張的檢察機關的各項監督性權力，從另一個角度其實也可以解釋為其他性質的職權。例如，立案監督權，雖名為監督權，實為“立案指令權”。《刑事訴訟法》第111條規定：“人民檢察院認為公安機關不立案理由不能成立的，應當通知公安機關立案，公安機關接到通知后應當立案?！睂τ谠摲l中的“通知公安機關立案”，最高人民檢察院在2000年發布的《人民檢察院立案監督工作問題解答》中明確指出，通知立案具有指令性。這表明，立案監督權，雖名為監督權，實為指令權。再如，抗訴權，雖然我國傳統法律監督權說一直將抗訴權列入訴訟監督權的范疇，但其實從性質上講，抗訴權就是一種訴權，立法者將這種訴權交由檢察機關行使，目的是發揮檢察機關對法院一審判決的監督功能。

基于上述認識，筆者主張從理論上重新詮釋“法律監督”、重建我國的檢察基礎理論體系，將憲法關于檢察機關作為國家法律監督機關的規定，解釋為對檢察機關職責和功能的定位。即，法律監督是檢察機關的職責、功能和使命，而不是一項權力。正是為了便于檢察機關履行其法律監督的職責和使命，立法上才通過《刑事訴訟法》等法律賦予了檢察機關批捕權、公訴權等各項具體的職權，立法者希望檢察機關通過行使上述法定的具體職權，來履行法律監督的職責和使命。據此，我國檢察改革的基本走向應當是厘清、明確各項法定職權的性質，按照這些權力本身的屬性來進行重新配置，進而達到強化法律監督功能的目的。基于此，建議在未來的改革中應當明確以下幾點：

第一，立案監督權和違法偵查行為監督權在性質上就是一種指令權。對于檢察機關通知公安機關立案或撤案，以及在“兩法銜接”工作中，檢察機關通知行政執法機關向公安機關移送案件的，公安機關和行政執法機關有服從的義務。對于檢察機關通過《糾正違法通知書》、《檢察建議》、《檢察公函》等方式發出的糾正違法意見，公安機關亦有服從之義務。當然，為保證和彰顯檢察機關上述指令權行使的正當性和權威性，重大偵查監督事項應當采用案件化的方式辦理，以防止隨意監督。在這個意義上，最高人民檢察院偵查監督廳近期推行重大偵查監督事項案件化辦理改革確有必要。同時，重大偵查監督事項還應當借鑒判決宣告程序的作法，采取公開宣告偵查監督決定這種儀式化的程序，以增強檢察機關偵查監督決定的權威性和服從性。

第三，審查逮捕權在性質上是一種司法權。據此，檢察機關應當通過訴訟化、司法化的方式來行使審查逮捕權，為此，應當推行審查逮捕程序的訴訟化改革。審查逮捕程序的訴訟化改革，既有利于增強辯護方對程序的參與性，提升了檢察環節的人權保障功能，同時又有利于提高批捕案件的質量，更強化了檢察機關對偵查機關報捕案件的監督，一舉而多得。

第四，訴訟監督權在性質上仍然是一種訴權。檢察機關通過行使這種訴權來發揮對法院審判權（判決）的監督功能，因此，訴訟監督權應當按照訴權的性質和規律進行配置。在這個意義上，部分地方檢察機關推行的訴訟監督權尤其是抗訴權與公訴權分離的改革并無必要，既然訴訟監督權尤其是抗訴權本身屬于訴權的范疇，那么，抗訴權就是公訴權的一部分，由行使公訴權的檢察官合并行使抗訴權，并無不妥。

第五，提起公益訴訟的權力在性質上仍然是一種訴權，對于涉及公共利益的民事或行政領域的違法行為，檢察機關有權通過提起民事或行政公益訴訟的方式實施法律監督，但提起公益訴訟的權力仍然屬于訴權的范疇，應當按照訴權的性質和規律進行配置。

（二）確立檢察官的辦案主體地位，重在“還權”而非“授權”

我國當前正在進行的檢察改革包含了檢察官員額制改革、檢察機關人員分類制度改革、檢察官辦案責任制改革、檢察機關內設機構改革等多個層面的改革。其中，檢察官辦案責任制改革是重點。因為，辦案責任制的改革涉及檢察權的合理運行，涉及檢察首長與辦案檢察官之間的職責權限分配，是解決我國實踐中長期以來檢察權運行過度行政化、辦案權責不明的關鍵。然而，科學的改革需要科學的理論指導，實行檢察官辦案責任制改革的目的本為確立檢察官的辦案主體地位，但在指導改革的理念和理論方面，堅持的卻是傳統的首長代理制，似有“錯位”之嫌。根據最高人民檢察院制訂的《關于完善人民檢察院司法責任制的若干意見》第17條的規定：“檢察官依照規定和檢察長委托履行職責。”據此，在檢察官權力來源以及檢察官與檢察長的關系上，現行改革仍然堅持的是傳統的首長代理制，強調檢察官的辦案權來自于檢察長的授權，檢察官不過是檢察長的代理人，受檢察長委托履職行權。這顯然是對德國檢察制度首長代理制理論的簡單復制。

客觀地講，首長代理制與檢察官辦案責任制之間是存在著一定的“硬”沖突的。因為，檢察官辦案責任制強調和突出的是檢察官的辦案主體地位，即檢察官是辦案主體，亦是（檢察）權力主體，原則上獨立辦案、獨立定案、獨自負責；然而，根據首長代理制，檢察權又屬于檢察長，檢察官不過是檢察長的代理人。根據代理法律關系的一般原理，代理人對外以被代理人名義所作法律行為，其法律后果應由被代理人承擔。也就是說，在首長代理制下，檢察官受檢察長委托辦案，但辦案責任卻應由檢察長承擔。這顯然與檢察官辦案責任制改革的初衷和目的相悖。endprint

正因為如此，日本等所謂“東亞檢察模式”才最終拋棄了首長代理制而轉采官廳獨任制。即，將檢察官視為法律直接授權的對象，是檢察權主體，而非檢察長的代理人；每一位檢察官都是一個獨任制官署，獨立辦案、獨立定案、獨自負責，檢察長只能在法律特別授權的情況下，才能對檢察官行使指揮、監督權。顯然，正是在官廳獨任制下，檢察官才真正成為了獨立辦案的主體，才能真正達到檢察官辦案責任改革所欲實現的目的。正基于此，筆者主張，重新審視檢察官辦案責任制改革的指導理論和理念，借鑒“東亞檢察模式”的經驗，以官廳獨任制而非首長代理制作為指導檢察官辦案責任制改革的基礎性理論，改革的目的和路徑不是“授權”而是“還權”，即將獨立辦案權還給一線辦案檢察官，回復一線辦案檢察官的檢察權主體地位。

當然，有人可能會擔心，采官廳獨任制，將檢察官視為法律直接授權的對象，會不會影響到檢察長對檢察機關的領導地位？畢竟，我國《檢察院組織法》明確規定，檢察長統一領導檢察機關的工作。若官廳獨任制有違此規定與原則，勢必將嚴重沖擊上命下從的檢察一體原則，得不償失。但筆者認為，這一觀點著實過慮了。因為，官廳獨任制并不否定檢察長的領導權，恰恰相反，官廳獨任制的實行將會使檢察長領導權行使的界限或曰邊界更加明晰。根據官廳獨任制，檢察長首先具有檢察官的身份，因而，檢察長與檢察官一樣，都享有法律授予的獨立辦案權，但檢察長因為同時具有檢察機關首長的身份，故而法律對其另有特別授權，此即所謂檢察首長的指揮、監督權。據此，檢察長可通過指揮、監督權的行使，合法干預檢察官的辦案活動，以對檢察官的辦案活動進行必要的監督、制約。例如，辦案檢察官存在違法辦案情形的，檢察長可對其行使指揮、監督權，包括要求檢察官將其承辦之案件交出由自己接辦或交由其他檢察官承辦，即所謂職務收取、轉移權。由此可見，官廳獨任制并不否定檢察長的領導權，而是讓檢察長領導權（指揮、監督權）行使的界限更加明晰。這既有利于防止檢察長隨意干預辦案，又有利于加強對檢察官辦案活動的監督、制約，一舉而多得。

（三）檢察官的角色定位重在“事實官”而非“法律官”

大陸法系國家歷來有所謂“檢察官管事實，而法官管法律”的法諺，言下之意，檢察官雖然與法官一起并稱司法官，但在具體司法職能和角色上仍有功能上的差異，這主要表現在：檢察官在刑事訴訟活動中主要負責將案件事實及其證據引渡到法庭，至于這些事實和證據該當如何評價即法律如何適用的問題，則由法官決定。換言之，與法官相比，檢察官在角色和功能上更偏重“事實官”而非“法律官”?！皷|亞檢察模式”在改革、發展中沿襲并堅持了大陸法系檢察制度對檢察官的這一傳統定位，其改革舉措始終緊緊圍繞突出和強化檢察官的“事實官”身份而展開。例如，對檢察官偵查權的強化，包括組建專業化的偵查組織、設置檢察事務官作為檢察官辦案的專業化助手等，其目的皆在于提升檢察官的事實調查能力。

然而，在我國檢察理論研究和檢察實務中，對于檢察官偏重“事實官”的角色和功能特征認識并不到位，一個典型的例證是，除了自偵部門的檢察官之外，其他部門的檢察官普遍缺乏偵查業務經歷和經驗。以公訴部門為例，雖然《刑事訴訟法》規定對于公安機關移送審查起訴的案件，檢察機關可以自行補充偵查，但實務中公訴部門的檢察官幾乎從不行使補充偵查權，而是選擇退回公安機關補充偵查，其中的原因固然是多方面的，但長期以來我國公訴人隊伍建設和人才培養偏重“法律官”角色、普遍缺乏偵查業務經驗也是一個不可忽視的重要原因。〔14 〕

更令人擔憂的是，這種對檢察官“事實官”身份的認識錯位，也影響到我國當前正在進行的檢察改革。以檢察人員分類管理制度改革為例，我國當前推行的檢察體制改革中，檢察人員分類管理制度改革是作為“健全司法辦案組織及運行機制”改革的配套措施出臺的，目的是為檢察官辦案責任制配套服務。具體而言：其一，是從現有檢察人員中選拔出員額制檢察官，以推行檢察官辦案責任制；其二，是為員額制檢察官辦案配備輔助人員。最高人民檢察院制訂的《關于完善人民檢察院司法責任制的若干意見》第4條規定：“健全司法辦案組織形式。根據履行職能需要、案件類型及復雜難易程度，實行獨任檢察官或檢察官辦案組的辦案組織形式。獨任檢察官承辦案件，配備必要的檢察輔助人員。檢察官辦案組由兩名以上檢察官組成，配備必要的檢察輔助人員。檢察官辦案組可以相對固定設置，也可以根據司法辦案需要臨時組成，辦案組負責人為主任檢察官?！?/p>

上述改革方案的設計自有其現實必要性和合理性，因為檢察官辦案確實需要配備必要的助手，固不待言。然而，目前改革方案中的檢察輔助人員主要是“檢察官助理”這一角色的設計和定位卻存在著比較大的問題?！?5 〕因為，按照目前的方案設計，檢察官助理一角恐無法適應我國檢察制度發展的現實需要和長遠規劃。

當前國際國內犯罪形勢日益呈現出高度科技化、高度專業化以及高度組織化的發展趨勢，以法律為主業的檢察官，在辦案時遭遇到的專業性、技術性難題越來越多，極大地影響到檢察官辦案的質量和效率?；诖耍瑥拈L遠來看，確有必要為辦案檢察官配備專業化的助手，輔助檢察官解決事實調查方面的專業性問題。但從目前的改革方案來看，方案中設計的“檢察官助理”這一角色主要是從通過司法考試的人員中選任，這就使得檢察官助理這一角色同樣是由具有法學教育背景的人員充任，與檢察官在專業上具有同質性，而無互補性，可謂是候補的、“預備役”的檢察官。這樣的“助理”，或許可以分擔檢察官辦案時的工作量，但卻無法充當檢察官的專業助手，協助檢察官解決案件中的專業性、技術性難題，無法提升檢察官在事實調查方面的能力。更重要的是，這種與檢察官具有同質性的“助理”，無法與檢察官在專業上形成差異化、互補性發展，由于檢察官助理沒有專業知識上的增量，故無法在檢察機關內部形成一個新的檢種，更不能與檢察官協調、合作形成“多檢種聯合打擊犯罪”的新模式，恐無法有效應對當前及未來犯罪之發展。從比較法的角度講，日本、韓國等采用“東亞檢察模式”的國家在設立檢察輔助人員時，之所以幾乎一致選擇設立檢察事務官而非檢察官助理，并要求從金融、貿易、建筑等專業領域人員中考任檢察事務官，正是充分考慮到檢察官助理一職的功能單一性，以及檢察事務官在專業知識上對于檢察官的互補性，有利于形成多檢種聯合打擊犯罪的新型作戰模式，真正提升檢察官的事實調查能力。

正基于上述認識，筆者認為，我國當前推行的檢察人員分類管理制度改革，在檢察輔助人員的配備上選擇設立檢察官助理一職，并從通過司法考試的人員中選任檢察官助理，考慮欠周詳、角色有錯位。今后的改革方向，應當考慮順應檢察官“事實官”的身份，從為檢察官配備專業助手的角度考慮，對檢察官助理實行“二次分類管理”，即將檢察官助理從來源和發展方向上分為兩個類型：一種是從法學專業招考的檢察官助理，其職責是為檢察官提供法律工作方面的輔助，其發展方向是成為未來的員額制檢察官，其實質是候補檢察官；另一種是從非法學專業如金融、貿易、計算機等其他專業的畢業生中考選檢察官助理，其職責是為檢察官辦案提供專業知識的輔助，其身份將一直是檢察官助理，但會隨年資晉升高等級檢察官助理，這部分檢察官助理的實質是檢察事務官。

同時，考慮到國家監察委員會成立以及檢察機關自偵權整體剝離的背景，應當在檢察機關內部著力呼喚和塑造一種新型的“全能檢察官”角色。以公訴檢察官為例，應當順應改革，加強公訴人事實調查能力的訓練，用好補充偵查權，而民行等部門的檢察官也應當加強調查核實能力的訓練，爭取成為“既能訴訟（監督）、又能偵查（調查）”的“全能檢察官”，以全面履行檢察機關的法律監督職責和功能。endprint