內部控制在事業單位固定資產管理中的問題及建議

【摘 要】隨著社會經濟水平的提高及現代管理機制的更新與改革，現代管理理念對事業單位具有十分重要的作用。內部控制通過制度調整、約束、控制及評價等措施促使單位的各項經營活動更具經濟性與時效性。在當前我國事業單位處于改革轉型時期的情況下，貫徹落實好財政部《行政事業單位內部控制規范》，利用內控手段提高單位的固定資產管理水平，并加強國有資產的管理具有十分重要的意義。本文從現階段內部控制在事業單位固定資產管理中的現狀出發，全面、系統梳理當前內部控制在事業單位資產管理中存在的薄弱環節和突出問題，深刻分析原因，并有針對性地提出完善固定資產管理中的內部控制的對策建議。

【關鍵詞】事業單位；固定資產；內部控制；問題建議

一、緒論

事業單位作為國家機構的分支，以滿足社會教育、文化、衛生等各方面需求及提供社會服務為目的，相較于企業單位來說它是不以盈利為目的社會組織。國家財政撥款是事業單位的主要經費來源，固定資產是事業單位中比重較大的資產類別。當前很多事業單位在其基礎建設過程中，存在對固定資產管理內部控制認識不足、管理松懈、監督不嚴，資產處置不規范等問題，導致事業單位國有資產流失現象嚴重、事業單位整體工作效率及服務社會效率降低，阻礙了我國社會主義現代化建設的進程。因此，事業單位應對《行政事業單位內部控制規范》進行深入研究和學習，改變舊有的資產管理理念，嚴格查找固定資產管理中的薄弱環節和風險點，健全并創新風險管控措施，有針對性地利用內控措施提高固定資產管理的整體水平，以此不斷改進完善內控機制，加強內部控制力度，以保證單位各項經營活動的順利進行以及整體服務質量的提高，為深化實施事業單位分類改革做好基礎性工作。

二、事業單位內部控制概念界定及加強事業單位固定資產管理中的內部控制的重要意義

內部控制源于內部牽制，它產生源于企業內部管理的需要，作為一個專用名詞和完整概念，直到20世紀30年代才被人們提出、認識和接受。我國行政事業單位內部控制制度是指單位為實現控制目標，通過制定制度、實施措施和執行程序，對經濟活動的風險進行防范和管控。行政事業單位各級管理部門和全體工作人員都是內部控制的執行主體，預算、收支、采購、工程、資產與合同六大經濟活動是內部控制的內容。

事業單位固定資產是國有資產的重要組成部分，是事業單位開展業務活動的重要物質基礎，固定資產的安全、完整直接影響到事業單位的健康、持續、穩定發展。固定資產內部控制是事業單位內部控制的重要內容，加強固定資產管理中的內部控制，對提高資產運行效率，實現事業單位發展目標具有重要意義。事業單位應根據固定資產的特點，分析、歸納、設計合理的業務流程，找到管理的薄弱環節和風險點，健全并不斷創新風險管控措施，有針對性地加強事業單位固定資產管理中的內部控制工作，利用內控手段提高單位的管理水平，保證固定資產安全、完整、高效運行。隨著當前國家事業單位分類改革的深化，對事業單位管理體制和機制提出了新的要求，如何根據新形勢和新政策的調整變化，特別是結合當前《行政事業單位內部控制規范》的要求，及時跟進、改進事業單位固定資產管理中的內部控制工作，更具有現實緊迫性和必要性。

三、當前事業單位固定資產管理中存在的內部控制問題及分析

（一）固定資產管理不善，內控制度未充分發揮作用

隨著國有資產管理、政府采購及內部控制規范相關制度的先后出臺，我國事業單位內部管理水平已經有了很大提高，但在固定資產管理的很多方面仍表現出管理不善的問題。固定資產沒有建立完善從計劃采購、實際購置、驗收入庫、登記保管、領用轉移、維修報廢、賬實核對等各個環節相應的內部控制制度，控制及監控失效，使得事業單位固定資產在計劃購置環節缺乏可行性理論分析、實際采購環節缺乏公平合理、驗收入庫環節缺乏質量檢驗、登記保管環節缺乏責任分工、領用轉移環節缺乏復核審批、維修報廢環節缺乏技術鑒定、賬實核對環節缺乏控制監督。沒有內控制度的支持和管控，致使占事業單位資產比重較大的固定資產管理存在很大風險，引發事業單位對財務風險的抵抗、控制能力較弱。

隨著事業單位的發展，國家對其固定資產項目投入的資金也在增加，然而事業單位在固定資產投資及管理中未形成科學合理的理論指導，使固定資產浪費，國有資產損失情況嚴重。存在固定資產家底不清，隸屬關系不明確的現象。有的事業單位由于所屬二級、三級事業單位及其下屬企業單位個數眾多，投資關系復雜，存在固定資產隸屬關系不明確，管理人員分工不明確，責任不到位現象。2010年7月北京市審計局局長李穎津在匯報北京市2009年預算執行和其他財政收支的審計情況時提出：“抽查56個行政事業單位，55個單位固定資產基礎信息填報不全，41個單位實物資產與資產動態管理系統錄入的資產無法對應？？”[1]這給我國資產管理統計數據的準確性造成極大困難。在固定資產管控上，沒有形成樹形控制結構，財務賬務處理與資產實物管理脫離，對實物資產缺乏相應控制，造成賬實不符以及固定資產管理分工不明確，出現問題后部門之間相互推脫責任的現象，對資產管理造成了嚴重不良影響。

（二）固定資產關鍵環節存隱患，內控失效

部分事業單位的領導者在對大額固定資產進行采購決策時，由于自身的管理理念落后，同時慣于以個人經驗開展工作，導致采購決策不夠科學合理；事業單位的資產配置應當符合規定的配置標準，但是有的自收自支事業單位購置固定資產時隨意性大，沒有按照審批程序執行；個別領導只顧眼前利益，沒有以發展戰略的長遠目光進行判斷決策，導致財政資金浪費，資產損失。

固定資產管理中采購業務流程較為繁雜，風險點多，有的單位沒有相應的崗位責任制，采購業務與付款業務沒有相互分離，同一部門甚至同一人員辦理采購與付款業務的全過程。相應的內部牽制及不相容職務分離制度不完善使部分管理人員在資產管理過程中有機可乘，將個人利益置于單位利益之上，在招投標、供應商選擇、采購價格等采購過程中謀取私利，貪污腐敗，采購的固定資產質量得不到有效保證，造成財政資金極大浪費。

很多事業單位固定資產處置不規范，雖然財政部和國管局對事業單位資產處置都有明確的規章制度，但是仍有部分單位對固定資產管理概念模糊，固定資產的報廢、捐贈、變賣不按規定程序處置。由于處置工作不及時，導致處置工作拖延時間長、涉及資產金額大等負面因素，造成實際資產規模大大小于賬面情況。據調研，某部委事業單位資產處置審批過程中，其一家下屬事業單位由于對實物資產疏于管理，致使一次性報廢辦公設備金額達223.73萬元；另一家單位涉及對外捐贈高達2949萬元的自動化設備材料中，由于資產部門入庫程序不規范，財務部門缺乏審核監督，無法及時提供大量的原始單據復印件，無法及時向上級部門提交處置資料，資產賬面金額虛高。

（三）固定資產管理人員綜合素質較低，會計處理不嚴謹

事業單位固定資產管理工作的高質量、高水平、科學合理的進行必須以優秀的管理人員隊伍為支撐，資產管理人員綜合素質的提高是管理信息真實可靠、賬目明晰準確的保證。然而部分事業單位的部門工作人員由于工作經驗不夠豐富，考慮不夠全面，在采購資產時未能進行專業的判斷和選擇，造成固定資產采購浪費。同時，事業單位財務管理部門的工作人員也存在能力良莠不齊的情況，使得會計工作效率較低，未與資產管理進行有效配合和相互監督、制約[2] 。因此，提高事業單位資產管理人員的綜合能力與水平、提高其專業管理能力素質、樹立起正確的管理意識，加強有效的內部控制手段的重要性和必要性顯而易見。

固定資產會計處理不嚴謹。固定資產的購買發票、驗收單、入庫單等原始單據是固定資產確定成本入賬時的重要依據，有的事業單位由于資產管理部門的遺漏及財務部門疏忽，致使入賬的原始單據不完整，固定資產入賬價值不準確，影響到日后資產的金額統計，報廢、處置價值的確認。財政部于2012年印發了新的《事業單位會計制度》，其中對固定資產計提累計折舊做出明確規定，但是有的事業單位還是沿用舊的核算方法，使固定資產的賬面價值不能準確反映隨著時間推移和使用程度發生的價值消耗情況。

（四）內控制度表面化，固定資產管理效率不高

內部控制作為現代企業管理中有效的管理機制，能有效防范風險，控制舞弊。它雖然在當前事業單位固定資產管理應用中發揮了一定的作用，但由于部分事業單位內部還未建立較為完善、科學的內控機制，部分單位沒有拋棄舊有觀念，沒有推陳出新，使《內部控制規范》形同虛設，說一套做一套，導致固定資產管理工作的開展得不到相關制度的有效支撐與控制。還有部分單位在制定內控制度的過程中根據單位資產情況進行靈活調整，對內控制度的實際執行也缺乏監控和管理措施，導致規章制度形式化、表面化，未發揮出應有的效用。在固定資產使用過程中未形成相應有效的內部監督機制，無有效的內部評價目標，監管力度不足，相關管理人員的工作積極性較低，工作流程不夠規范化、有序化，導致單位固定資產管理的抗風險能力較低。

四、加強事業單位固定資產管理內部控制工作的建議

在國家財政部《事業單位國有資產管理暫行辦法》的規定下，資產管理的規章制度已經建立并完善起來，同時，事業單位固定資產管理在財政部逐漸推進政府采購、政府收支分類及國庫集中收付等改革的形勢下，其外控環境已經逐步形成。作為單位為實現資產業務控制目標，對經濟活動的風險進行防范和管控的內部控制應盡快完善并發揮監督指導作用，從內、外兩方面全面提高資產管理的質量。

（一）提高固定資產管理風險抵御意識

為了發揮內控制度對事業單位固定資產管理的作用，首先應提高相關工作人員的管理意識，并使其形成正確的固定資產管理風險抵御認識，通過提高管理工作人員的思想認識水平為內部控制固定資產管理工作落實提供保證。內部控制通過轉變資產管理人員的風險控制理念，提高其對風險進行識別、應對、分析及解決的意識，對固定資產管理的科學化、合理化具有十分重要的作用，同時也是有利的措施。[3]事業單位領導要充分認識到固定資產管理工作的好壞是單位各項業務工作能否順利開展的基礎，且關系到單位的戰略目標能否實現，領導要以身作則，從思想到行動都對固定資產管理工作高度重視，認真對待。從管理層面積極建立健全固定資產購置計劃、采購、保管、領用、維護與處置等制度，積極組織實施固定資產管理相關內控制度，對出現的固定資產管理風險及時發現糾正；在管理固定資產的過程中對出現的疏忽漏洞等問題應及時處理，并就其產生原因進行深入分析，以期達到最大化避免風險、降低損失的目的；在風險管控結束后還應繼續跟進，保證相同的問題不再出現。同時，還要加強單位工作人員的固定資產管理知識培訓，增強全員固定資產管理意識，充分發揮全員主動性，提高固定資產使用效率。

（二）加強固定資產管理審批決策、采購環節控制，杜絕隱患

《單位內控規范》規定，對重大業務事項建立“三重一大”事項集體決策審批機制和會簽制度。 一個單位需要購置什么標準的固定資產，如何進行配置等審批決策問題都應該充分分析現有資產狀況及其履行工作職能的需要，將兩者進行科學匹配，嚴格審批。[4]嚴格審批控制還能防止有的單位領導一人說了算的錯誤做法，有效避免固定資產浪費。 針對采購環節的薄弱點，事業單位應當全面梳理采購業務流程，統籌安排采購，明確請購、審批、購買、驗收、付款等環節的職責和審批權限，定期安排采購人員崗位輪換，確保固定資產采購的安全性與合理性。以某醫院為例，醫院固定資產采購制度要求：有關科室在沒有相應授權的情況下，不得私自決策進行采購，重大資產項目采購在有預算的同時，還必需進行集體決策。這種內部牽制及采購審批制度杜絕了資產采購過程中采購方式不合理、授權審批不規范、徇私舞弊等現象，保障了固定資產的安全采購流程。

（三）重視固定資產管理評價考核，提高資產利用率

內部控制的評價，在很多事業單位都是薄弱環節。事業單位有相應的內控制度，但不少單位對內控制度設計和運行的有效性缺乏評價。基于內部控制的事業單位固定資產管理應結合單位的實際情況建立相應的評價考核體系，以保證國有資產規劃、使用及管理的有效性。可以運用個別訪談、調查問卷、實地查驗、比較分析等方法，對固定資產內控的有效性進行評價，找出問題，改正不足。在評價考核體系的監督與控制下還能夠促進資產管理科學化、規范化，同時也有利于優化單位的固定資產配置結構，最大程度提高固定資產的利用率并降低資產流失的現象。應該注意的是，固定資產管理評價考核指標中應對資產的損失率進行認真分析，查清原因，根據分析結果采取改進措施，減少杜絕盤虧毀損現象。考核制度的建立通過與管理人員的薪酬福利等掛鉤能夠提高其工作積極性與責任感，促使其提高對管理工作的重視程度。

（四）規范固定資產處置流程，減少資產損失

事業單位的固定資產屬于國有資產，必須嚴格執行財政部及國管局國有資產處置的相關規定，單位領導和相關資產管理人員要從思想上充分認識隨意處置國有資產的嚴重后果及責任，從行動上保證處置流程規范嚴謹，保障政府非稅收入管理有序進行。

該流程圖明確了固定資產處置流程使用范圍，根據財政部及國管局國有資產處置規定結合本局情況合理劃分了自行審批、局審批及上報財政部審批權限。

以其中固定資產處置價值在500萬元以下為例，進行如下關鍵點分析：1、界定該資產處置為事業單位自行審批項目。2、由事業單位資產管理及財務部門審核報單位負責人審批后，將資產處置申請表、購入資產時原始發票、入庫等原始單據復印件、報局申請處置備案文件等報局備案，局向財政部備案。3、局下發同意備案文件給事業單位后，事業單位持備案文件及相關資料到北京財政監察專員辦備案。4、事業單位根據處置資產情況決定進行價值評估的，將中介機構評估報告報局備案、核準，并由局報財政部備案、核準后，進行資產公開處置。5、事業單位無論是否進行價值評估，都要進行資產公開處置，并進行相應賬務處 理，該例中事業單位為中央級，處置收入上繳中央國庫。

該局固定資產處置流程使資產處置的審核、審批、報備、報批、評估、處置及賬務處理環環相扣，分級審批，分級報備并對處置收入處理做出明確規定，使固定資產處置風險大大降低，減少了資產損失。

（五）有效利用資產管理信息系統及資產處置平臺

資產管理信息系統能夠促使事業單位對內部各項資產進行動態化、合理化、高效化、便捷化的管理，提高了資產利用率。利用其優勢能夠準確地將事業單位固定資產的實際結存及變化情況反映出來，并為單位決策者提供科學的參考依據，為單位預算編制提供可靠的數據來源。事業單位應充分利用資產管理信息系統，發揮資產賬與財務總賬的連接和制約作用。事業單位固定資產在嚴格履行處置審批程序后，應本著“公開，公平，公正”的原則處置。國有資產處置平臺保障了事業單位實物資產處置的透明化，應該充分利用其強大的附件存儲功能，將掃描的原始資料完整保存，為日后固定資產的信息查詢、實物盤點等工作提供快捷有利的保障。2010年，共有216個中央國家機關和所屬行政事業單位的1752784件實物資產進入資產處置平臺公開處置，資產原值2.37億元，處置成交金額達5054.39萬元。資產處置平臺增強了固定資產處置的公開性和透明度，加強了固定資產處置的內部控制，提高了固定資產處置收益。

（六）建立固定資產崗位責任機制

有效的固定資產管理需要對其崗位責任進行明確劃分，并建立和完善相應的崗位責任機制，從而保證資產的錄入、驗收及調配等各環節嚴格規范地進行。事業單位在購入新固定資產時應嚴格按照實物資產控制管理要求，工作人員在嚴格、認真地對資產進行驗收后，準確無誤填寫驗收入庫單，并向相關管理人員提交存檔，同時還要及時將購置資產的原始發票及入庫單向財務部門報賬，做到環環相扣，崗崗有責，資產管理責任到人。此外，對固定資產的領用、調配、處置情況應嚴格遵守審批手續和規定流程，及時進行記錄并填寫相應的通知單據。同時，還應充分發揮內控制度在事業單位日常運行中的監督與審計力度，定期對固定資產的使用情況進行全面了解，及時糾正錯誤，堵塞漏洞，以避免或減少資產流失。

五、結束語

綜上所述，事業單位固定資產管理通過利用內部控制機制的優勢能夠有效提高管理水平，實現固定資產管理與監督的規范化與科學化目的。因此，事業單位各部門及相關管理人員應樹立正確的內控意識和固定資產管理風險抵御意識，深入學習和研究內控制度對資產管理各方面的作用，有針對性地就管理實際過程中存在的問題進行分析，并采取相應的措施進行改進和完善，建立具有實效性、可行性的固定資產管理考評制度，并結合內控制度加強管理力度，避免固定資產流失等現象發生，以實現事業單位健康、良性發展及國有資產保值增值的目的。

（國家知識產權局機關服務中心，北京100088）

參考文獻：

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[3]趙息，許寧寧.管理層內部控制缺陷信息披露行為的影響因素分析——基于內部控制信息披露“動機選擇”的視角[J].經濟經緯，2014，31（3）.

[4]周利華.事業單位固定資產管理現狀及對策.產業與科技論壇，2010，1（9）.

作者簡介：趙琳，國家知識產權局機關服務中心，高級會計師，課題專業方向：事業單位固定資產管理。