農村民間借貸治理的制度化路徑

王向南

(1.東北師范大學 經濟學院，吉林 長春130000； 2.長春金融高等專科學校，吉林 長春130028)

伴隨我國經濟高速增長和農村經濟市場化程度的提高，農村民間金融活動日趨活躍，民間借貸也由傳統的應急互濟向模式多樣化、類型多極化、主體多元化發展，成為農村金融非正式制度供給的重要元素。民間借貸在激活農村生產要素，拉動農村經濟總量擴張、結構調整、質量優化、效益提升等方面發揮了積極作用，但也存在區域金融風險和公共危機風險。面對農村民間借貸的快速發展，現行金融制度采取的是對正規金融的制度依賴，側重于限制、禁止、打壓等傳統控制性治理辦法，這種限制性治理不僅削弱了民間借貸的積極作用，也對更好發揮政府調控引導農村金融多元主體的作用形成了衍生性制度羈絆。在全面建成小康社會發力沖刺的決勝階段，亟需對農村民間借貸治理的制度化路徑進行全新的設計改造。

一、農村民間借貸的類型和特點

農村民間借貸主要包括合會、銀背、地下錢莊、民間集資、民間自由借貸等幾種類型。發達地區和欠發達地區表現為差異化發展態勢。在發達地區，農村民間借貸大多選擇合會、私人錢莊、民間集資、銀背等中高層次形式；在欠發達地區，主要以直接借貸、小額貸款、親友拆借等傳統初級形式為主。但無論采取哪種形式，都是農村正規金融的及時補充，是農村資本市場的重要組成部分，表現出鮮明的階段性特征。

1.作用積極與地位尷尬并存

積極作用體現在民間借貸已成為助推民營經濟發展的源頭活水，這在南方發達地區表現得尤為突出。溫州民營經濟的快速崛起主要得益于民間剩余資本通過借貸平臺迅速轉化為產業資本和金融資本，支撐了民營經濟的規模擴張和質量提升。即使在中西部欠發達地區，多數農戶的簡單再生產也需要通過借貸實現，農村民間借貸規模占資金需求量的50%左右。[1]民間借貸也是增加農民財產性收入的重要平臺。從2004年開始中央連續發布聚焦三農的10個一號文件，其中一項重大的制度創新就是提出增加農民財產性收入。農民財產性收入既包括土地抵押權、流轉權、入股權等物權收入，也包括富裕農戶把剩余資金投放到農村要素市場，用于借貸和其他形式的資本運作方式，這也是培育農村金融市場多元主體的現實需要。民間借貸更是調整農村產業結構，提高農業綜合效益的潤滑劑。據吉林省農村經濟問卷調查，2014年在1500戶調查對象中，通過民間借貸發展大棚蔬菜、標準化規模養殖、農產品加工的農戶占被調查對象的46%；通過正規金融貸款的農戶占被調查對象的17.3%；通過政府專項資金扶持的農戶僅占4.7%。調查數據表明，民間借貸對加快農村產業結構調整具有舉足輕重的作用，但因民間借貸高風險、難以控制、沖擊正規金融秩序，監管部門采取限制、打擊和封殺的簡單化治理模式，使民間借貸處于有存在價值沒有正規名分的尷尬地位。

2.市場需求旺盛但發展空間狹窄

農村金融需求膨脹與民間借貸制度空間不足的矛盾日益突出。新農村建設、現代農業建設、農業基礎設施建設和縣域內二三產業發展都需要大量資金支持，特別是在“互聯網+”的宏觀背景下，電子商務向農村延伸，大眾創業萬眾創新對資金的需求量急劇增加，而國有商業銀行和郵政儲蓄在市場配置資源的驅動下，金融資本的逐利性不斷強化，通過吸儲農村資金上劃投向高收益領域，成為農村資金外流的隱性漏斗。據國務院農村綜合改革工作小組辦公室課題組調查顯示，“當前占人口70%的農民只占有16%的社會投資，農業貸款占金融機構人民幣各項貸款的比重僅為5.5%”。[2]在正規金融融資難、貸款難的情況下，一般農戶和創業者轉向民間借貸是必然趨勢，但金融監管政策調整滯后，趨利避害的導向性政策嚴重缺失，造成民間借貸分散性、隨機性、隱蔽性、風險性，不能與正規金融一樣適用市場配置資源的法則，歧視性打壓政策使民間借貸難以陽光操作，發展空間極為有限。

3.借貸便利性與高風險性相伴

由于農村民間借貸地緣性和親緣性傾向明顯，借貸手續相對簡便，多數情況是雙方商定借款數額和還款期限后簽下借據即可實現借貸，也有的直系親屬間僅通過口頭約定就能取得借款，相比正規金融需要繁瑣手續和嚴格審批的操作流程，手續簡單、操作便利、交易效率較高。農村民間借貸期限多在半年到一年之間，時間短但利率高，一般情況下借款利率在正規銀行貸款利率的基礎上有一定上浮，甚至存在高利貸行為。由于缺少法規約束，農村民間借貸極易發生糾紛，情況嚴重時還會引發公共危機。

二、農村民間借貸的現狀及問題

1.農村民間借貸的現狀

農村民間借貸是農民在正規金融制度內無法滿足需求的現實選擇。根據西南財經大學與中國農業銀行聯合發布的《中國農村金融發展報告2014》數據，目前農民資金需求首先考慮的還是正規金融，通過正規信貸解決生產生活資金需求的愿望強烈。2013年有借貸需求的農村家庭比例達19.6%，其中52%的低收入水平農戶有生產信貸需求,但通過正規金融取得貸款的僅為27.6%，有72.4%的農戶無法取得正規金融貸款。與可得性低的正規金融相比，農村民間借貸非常活躍。2013年農村民間借貸參與率達43.8%。從農村民間借貸來源看，36.1%的農村家庭是從兄弟姐妹處取得借貸，30.4%的農戶向親戚鄰里借得資金，而向民間金融組織借貸的占0.7%。

從農村民間借貸方式看，大體分為五種形式：一是民間直接借貸。這是農村民間借貸的基本形式，主要是親友、鄰里間或農戶與中小企業之間發生的借貸行為。這種借貸行為往往建立在血緣和地緣基礎上，靠相互信任形成借貸關系。二是民間集資。這種借貸行為多發生在中小企業，由于企業規模小，缺少必要抵押物，為了滿足正常運轉和擴大再生產需要，企業往往會采取民間集資方式解決資金需求。三是農資賒購賒銷。主要指農戶購買生產資料時采用賒賬方式的借貸行為。農戶從生產資料經銷商處賒購種子化肥等生產資料，在秋收后還款。這種借貸形式一般以生產周期為貸款期限，借貸利息會高于現金交易價格的10%左右。四是銀背融資。閑置資金擁有者為主要供給方，以高于銀行存款利息的辦法吸收社會閑散資金，再以高水平利率貸給需求者，通過收取利差獲取收益。五是小額信貸公司。主要面向資金需求者提供小額貸款，特點是只貸不存，額度小、期限短。

從民間借貸成本看，借貸成本的高低通常情況下是由借款人和放貸人之間協商確定，與兩者之間的地緣親緣條件和借款人的信用能力密切相關。利息成本主要包括三種類型：一種是低息或無息借貸，一般是在親戚朋友和鄰里之間發生，這里包含著較高的“人情”成本，往往憑借口頭約定或簡單借條即可完成借貸，是民間借貸較為常見的交易類型。另一種是中等利息借貸，通常比正規金融利率略高，借貸雙方的關系要比低息、無息借貸類型稍遠一些，一般有借款擔保或抵押，其利率水平根據還款期限長短而定。根據互聯網金融機構微金所《中國民間利率市場化報告》，2015年4月，全國民間借貸利率平均為28.19%。[3]其中，平均利率最高的河南為32.27%；吉林、福建為29%～30%；山東、四川、湖北、湖南、浙江為28%～29%；山西、江蘇、河北、貴州、遼寧為27%～28%；黑龍江為26%～27%；平均利率最低的北京市為23.85%。[4]再一種是高息借貸，其利息水平為24%～36%或36%以上。這種情況一般是農村或城市剩余資本發展成為產業資本和金融資本后，投資人為獲取高額利潤采取的借貸形式，一般是通過P2P網絡借貸平臺和私人之間進行交易，其風險成本較高。[5]

2.農村民間借貸存在的問題

農村民間借貸存在的問題主要是基于其高風險成本和對正規金融市場秩序的負面影響而言的。

一是制度風險難以消除。由于農村正規金融供給向城市收縮和傾斜，造成農村正規金融產品供給盲區，公共金融服務的缺失給農村那些實現剩余資本向金融資本轉型的個人和經營組織，以及城市社會游資提供了補充農村金融市場不足的機會，由于這種填補性供給難以滿足生產發展、生活改善催生的需求膨脹，在有限供給和需求擴大之間形成了供給壟斷，這給農村民間借貸高利息乃至高利貸行為創造了制度空間。同時，農村民間借貸組織內部管理制度極不完善，內部人控制不可避免。這在農村合會、臺會等借貸組織中普遍存在，容易產生金字塔式層層下伸和外延的傳銷運作模式，一旦崩盤將引發公共危機。

二是經營風險監控不力。無論是農村民間集資還是私人借貸，缺少正規金融制度監管和法律規制約束，利息上限較高，通常都以高息為誘餌吸納高額資金，造成資金積累越來越多，潛在風險隨之提升。尤其是民間借貸組織僅憑君子協定和簡單的借貸手續保持合作關系，借貸雙方的制約能力相對弱化，發生借貸糾紛或集資者跑路的追責難度很大。據統計，從2011年至2015年上半年，全國法院審結民間借貸糾紛案件數量分別為59.4萬件、72.9萬件、85.5萬件、102.4萬件和52.6萬件，呈現逐年增長態勢，五年間年均增長21.49%。[5]其中投資理財、P2P網絡借貸、農民專業合作社、私募股權投資等成為涉案最多的高風險主體。以農村專業合作社為例，2014年全國農民合作社非法集資案件61起(同比上升177.27%)，涉案金額18.01億元(同比上升998%)，參與集資人數12 571人(同比上升224.32%)。[6]這些數據表明，農村民間借貸的經營風險是雙向性的，在監管嚴重缺失的情況下，對借貸雙方都構成傷害。

三是道德風險極易生成。農村民間借貸容易產生非法集資等信用欺詐行為，集資者借助信息不對稱蒙蔽投資者，在高額利息泡沫破滅后攜款潛逃或破產，給投資者造成巨大損失。這種道德風險案例近年來頻發。如由城市或農村開辦擔保公司、投資公司的投資人發起成立的農民合作社，以組織農民共同致富為招牌，為非法集資披上“合法”外衣，在外部形象和內部經營形式上與正規金融網點相似度很高，欺騙不知情農民吸收存款貸款，一旦真相暴露，農民就會遭受嚴重經濟損失，沖擊正規金融秩序的同時也給農村社會增加了不穩定因素。

這些問題的產生給原本正式制度外運營的農村民間借貸增加了備受詬病的負面效應，也給傳統思維下加大對民間借貸的壓制性治理提供了實踐依據。在責任約束機制不斷強化，利益驅動機制和權利保障機制弱化甚至缺失的條件下，可能加劇農村民間借貸走向隱蔽化、畸形化發展，陷入壓制—生長相互作用影響下的利益博弈惡性循環。

三、農村民間借貸制度化的經濟學分析

總體上考量，農村民間借貸制度化是對其善治的必然趨勢。從制度經濟學視角分析，農村民間借貸是市場配置資源的內在要求，是社會主義市場經濟條件下完善農村要素市場的重要任務，更是創新農村金融制度過程中亟待完善的內容。農村民間借貸的制度化既要借鑒正規金融的制度設計，讓市場行為和政府行為雙手發力，賦予民間借貸合法性，在規范運營活動的基礎上探索有利于利益驅動和權利保障的協調制度；也要考慮農村發展內生需求，預留其健康成長的制度空間，實現外部他律和內部自律相結合。農村民間借貸的內部治理制度架構主要在于分權制約、風險化解和審計追責制度，外部治理主要在于激勵約束機制的建立、引導性法規的完善和風險控制。對農村民間借貸進行制度化治理的理論支點主要基于三個方面：需求誘導效應的生成、資源配置效率的選擇以及機會成本的控制。

1.需求誘導效應的生成

農村民間借貸是市場經濟條件下，投資者在制度不均衡狀態下追求最大化的錢生利機會的市場配置資源行為，也是借貸者(農民、小微企業)面對制度非均衡的正規金融“求貸無門”的自主選擇，雙方的市場行為促成了需求誘導性制度生成。伴隨農村市場化程度的提高和生產生活方式的變化，特別是人們觀念的改變，對正規金融的路徑依賴有所弱化，使需求誘導在農村要素市場對借貸行為產生連鎖放大效應。這種需求誘導效應是農村民間借貸在缺乏正式制度保障條件下能夠長期存在的主要原因。從市場配置資源的視角分析，農村民間借貸促成了資金要素自由流動和供需雙方的自主合作，有利于農村生產力的釋放和發展，但由于其發展一直是在相關機制不健全以及正規金融制度讓渡空間不足的情況下進行的，難免產生經營不規范現象，迫切需要治理方式的變革，而這種變革過程必須在制度化控制的框架下完成，從而化解無序化自由合作帶來的金融風險和市場風險。這需要改變對農村民間借貸疏于引導規范、依賴壓制取締的傳統治理思維。

2.資源配置效率的選擇

較高的資源配置效率是農村民間借貸具有頑強生命力的重要原因之一，也是對其治理制度化需求的必然選擇。從資源配置效率看，農村民間借貸具有兩個方面的明顯優勢：一是貸款門檻較低，完成借貸速度快。長期以來，計劃體制下形成的正規金融偏愛國有經濟，忽視非公經濟，對農民群體和小微企業不屑一顧；從正規金融貸款必須有抵押物和擔保，資格審查手續繁瑣、環節較多、過程漫長；而農民群體金融知識匱乏。據調查，我國農村家庭金融知識水平均值僅為29.4%，比城市家庭低22個百分點。[7]需求急、怕折騰往往使農民借貸者對正規金融畏難卻步。相比之下，民間借貸由于地緣親緣關系，門檻低或無門檻，放款速度快，適應農民需求急、周期短的貸款需求。二是手續簡單、信息費用較低。由于民間借貸多在朋友圈、親屬圈發生，需求和供給信息比較容易獲得，相對而言費用較低，手續也比較簡便，對于金融知識水平低的農民比較適銷對路，因此選擇面較大。而正規金融冗長繁瑣的放款程序和資信調查對于農民群體更為嚴格，所需費用通常會轉嫁到農民頭上，借貸成本相對較高。總體上看，民間借貸的資源配置效率高于正規金融。但民間借貸正由于手續簡化、行為不規范，極易引發經濟糾紛和犯罪，成為正規金融排擠和打壓的依據，給不平等競爭制度安排創造了機會。因此，農村民間借貸治理迫切需要規范化、制度化，這種規范性制度安排應該是有利于平等競爭的制度設計。

3.機會成本的控制

機會成本是民間借貸利率選擇的基礎。當生產性需求和生活性需求亟需通過借貸滿足時，農民往往會優先考慮選擇獲得資金的便捷性而忽視風險性，因此，借貸者的顯性成本通過利息體現，而投資方的隱性成本體現為借貸者無力還款時的資金風險。對借貸雙方來說，這種機會成本較難控制，特別是對農村低收入家庭的高風險債務的控制難度更大。據《中國農村家庭金融發展報告2014》統計，現階段農村家庭債務和收入比為155%，其中9.6%屬于高風險債務，4%的有債務農戶資不抵債，而低收入家庭群體風險債務的比例高達11.5%。因此在民間借貸治理方面要充分考慮機會成本控制問題，通過治理制度化來化解潛在的金融風險。

四、農村民間借貸治理制度化路徑的實現條件

1.制度化治理的整體框架：以調控引導型治理取代壓制型治理

現行農村民間借貸治理是以正規金融制度優勢和壓制排斥型管理為前提的，雙重擠壓導致了市場配置資源的自由度受限，使民間金融處在政策歧視化和發展邊緣化的制度架構下，這種治理已成為農村金融領域二元結構難以消除的癥結。因此，對農村民間借貸制度化治理的關鍵在于，通過建立資源自由配置機制及市場競爭調控機制，賦予農村民間借貸合法地位，使其由補充農村正規金融的配角變成自由參與金融資源配置的獨立合法主體；同時，通過多樣化的途徑促進民間借貸樂于遵守并自覺融入政府調控引導治理制度的設計和實施。如出臺相關法律，完善農村金融市場準入和退出制度，規范和監管民間借貸程序等措施，趨利避害，降低民間借貸非正式制度環境下較高的守法成本，使違法以獲取更高利益的行為付出更大的機會成本，從而提高民間借貸治理的整體效果。

2.激勵性法律規制的設計：合理配置權利與義務

針對民間借貸信息不對稱帶來的負面放大效應，加強治理的制度化需要突破修補傳統壓制性規制模式的局限，探索新的激勵性規制理論和制度架構。立足農村民間金融供給側的結構性改革層面，從滿足農村多樣化金融需求的視角，強化激勵性法律規制建設，使市場配置資源的有效性和規制監管的規范性形成正向引導的合力，更加合理地配置民間借貸的權利和義務，走出單純依靠約束規制民間借貸的困境。[8]

在明確農村民間借貸合法地位基礎上，法律規制的構建要突出激勵功能，重點是優化規制工具的選擇和運用，形成有效的激勵結構[9]：一是合理設置市場準入條件，通過包容性條件清晰界定違法與合法行為的界限，擴大民間借貸的市場空間，引導民間借貸由地下操作轉向地上運行，增加民間借貸準入制度供給，實現傳統約束與創新激勵的均衡制約。二是建立差異化激勵機制，鼓勵民間借貸開展有序自由競爭，促進區域金融生態環境改善，活躍農村金融市場民間借貸的種類和規模。三是按照優化供給側結構的要求，出臺導向性政策，確保法律規制下的收益大于規避法律的收益，引導出借人主體自愿進入法律調控范圍，降低信息不對稱，減少逆向選擇和道德風險。四是按照借貸金額、用途、還款期限及書面合同登記情況確定差別化利率限制，形成具有針對性和激勵性的規制工具，增強民間借貸市場價格工具的有效性和操作性。

3.登記備案制與正規平臺的構建：加強經營性監管和行業自律，實現風險控制目標

登記是提供信息的必要形式，也是構建民間借貸正規平臺的基礎條件。對于借貸主體分散化、隱蔽化、中小金額為主的農村借貸市場，更需要建立靈活的市場準入登記備案制度。目前，國內已有15個省針對大額民間借貸試行強制登記備案制，但在操作層面由于借貸雙方參與的主動性、積極性不足，這一制度尚未發揮明顯的規制作用。因此，農村民間借貸登記備案制度的設計重點應在于對借貸主體參與登記的自愿性的激發和有效引導，而不能簡單推行強制性登記辦法。為保障借貸雙方的積極參與，可采取雙向引導政策，以政府正向鼓勵、配套措施支持備案為主：如借貸主體能夠主動登記，登記部門可為其無償提供借款人信用記錄查詢、法援支持、投資培訓等相關信息和服務；同時，針對金額規模較小(如低于10萬元)的借貸行為可免于備案。通過相對靈活的登記備案制度，監管部門既能把握農村民間資本的規模和流向，也便于地緣、親緣等農村民間借貸方式發揮應急性、便利性優勢，不對其傳統借貸行為設置強制性障礙。民間借貸登記備案的基本流程如圖1：

圖1 民間借貸登記備案流程圖

農村民間借貸正規平臺建設，除了目前實行的村鎮銀行、小額貸款公司、資金互助社等形式外，還應充分發揮社會組織的引導協調作用，如建立農村民間金融協會，制定行業規范準則，通過民間資本機構化運營的方式，加強行業自律，建立相應的風險補償機制，有效控制農村民間借貸的內外部風險。

[1]劉文朝.農村民間借貸與建立金融協會研究[M].北京:中國金融出版社,2011.

[2]國務院農村綜合改革小組辦公室課題組.農村要素市場體系改革與城鄉發展一體化[M].北京:中國財政經濟出版社,2014.

[3]希財網.2014年中國民間借貸利率情況匯總[EB/OL].http://www.csai.cn/touzi/753192.html.

[4]吉和網.2015年4月民間借貸平均市場利率[EB/OL].http://e.163.com/docs/10/2015052508/AQF5QCHL9001QCHM.html.

[5]中國法院網.最高人民法院發布審理民間借貸案件司法解釋[EB/OL].http://www.chinacourt.org/article/detail/2015/08/id/1680671.shtml.

[6]戴蔚瓏.2014年非法集資案件高發[N].農村金融時報,2015-04-28(03).

[7]西南財經大學，中國農業銀行.中國農村金融發展報告2014[R].成都:西南財經大學出版社,2014.

[8]岳彩申.民間借貸的激勵性法律規制[J].中國社會科學,2013,(10):121-121.

[9]吳軍,何自云.金融制度的激勵功能與激勵相容度標準[J].金融研究,2005,(6):33-45.