精準扶貧背景下新農保財政補貼機制的優化設計

張慧芳，雷咸勝

(1.東北大學 文法學院，遼寧 沈陽110169; 2.中國醫療保險研究會，北京100716)

一、引 言

“十三五”時期是全面建成小康社會的關鍵時期，新時期脫貧攻堅的目標，集中到一點，就是到2020年現行標準下確保農村貧困人口實現脫貧，確保貧困縣全部脫貧摘帽。[1]2013年，習近平總書記在考察湘西地區時首次提到扶貧工作要精準；2015年在云南、貴州等地考察時，習近平總書記又多次提到精準扶貧，明確指出“扶持對象要精準、項目安排要精準、資金使用要精準、措施到位要精準、因村派人要精準、脫貧成效要精準”。過去，扶貧的重點主要集中于貧困縣或貧困片區，但是以片為扶貧主體的做法很容易導致扶貧的遺漏，如2010年，貧困縣只能覆蓋63%的貧困人口[2]，還有很多貧困群體未在扶貧范圍之內。而且，片區扶貧的方式在效果上也存在問題，如2002～2009年，貧困戶、重點縣農戶和全國農戶的收入增長速度分別為2.75%、11.76%和11.04%，貧困戶的收入增長速度比貧困縣農民的收入增長速度平均低9個百分點[3]，片區扶貧的結果并沒有真正使貧困戶脫貧，反而拉大了收入差距。以往“大水漫灌”式的扶貧確實解決了一部分群體的貧困問題，但在新時期如果繼續沿用這樣的扶貧路徑，則與當前的社會經濟狀況不太相符，隨著貧困情況的多樣化和復雜化，精準扶貧成為當前我國扶貧工作的主要抓手。當前，我國經濟發展進入新常態，經濟下行壓力較大，財政的大量無效投入必須得到遏制。一方面是扶貧資源的大量投入，另一方面是財政本身的壓力增大，所以需要提高資源的利用效率。精準扶貧的一個重要目標就是要最大程度地提高扶貧資源的配置效率，減少資源的錯配或者浪費。

當前，我國貧困人口主要集中于農村地區，2014年底，全國有7000多萬農村貧困人口。而且隨著中國城鎮化的發展，農村青壯年勞動力源源不斷地向城市轉移，加重了農村人口老齡化程度[4]，老齡化嚴重影響到勞動力的參與程度[5]，也會增加老年貧困的概率[6]，因此，老年貧困群體是農村貧困人口的一個主要組成部分，是脫貧工作中需要重點關注的對象。由于我國老年群體具有未富先老的特征，導致了抵抗貧困風險的能力較弱，這部分群體極容易陷入貧困的生活境況。目前我國農村養老來源主要有家庭養老 (自我養老)、新農保、社區養老等形式[7]，但是我國家庭養老功能在逐漸弱化，新農保及社區養老的保障水平較低，所以對于養老貧困者而言，現有的養老保障體系并不能使其擺脫貧困的狀態，加之農村地區缺乏照護服務和護理服務等，農村失能老人的境況會進一步惡化。因此，在精準扶貧中，一方面是增加對扶貧的投入，這主要是增量的問題，但是在經濟下行壓力逐漸加大的背景下，增量的空間是有限的；另一方面是對已有的制度或者投入進行結構性調整，以實現資源配置效率的最大化，對存量的結構性調整應該是當前需要我們積極關注的。本文主要選取新農保制度作為研究對象，對新農保財政補貼機制進行反思，發現其中存在的問題，在此基礎上提出結構性調整的對策，以便發揮新農保在精準扶貧中的作用。

二、問題的提出

“新農保”是我國現階段農村社會保障體系的重要組成部分，于2009年試點推廣。新農保主要包括個人賬戶和基礎養老金兩部分，個人賬戶依據個體的實際情況自由選擇參保檔次，同時也包括集體補貼和地方財政補貼等，但是基礎養老金部分主要來源于政府的財政補貼。凡是符合領取條件的參保人，政府都會全額支付“新農保”基礎養老金，其中中央財政對中西部地區給予基礎養老金全額補助，對東部地區給予50%的補助。雖然補貼在一定的程度上也體現了差異化，但是這種籠統的補貼并沒有充分地考慮到老年人個體存在的差異，實質上是一種單一化的補貼形式。這種單一化的補貼看似實現了橫向的公平，實則只是橫向的名義公平，并沒有考慮橫向的實際公平。尤其在當前貧富懸殊而導致的居民心理不平衡的社會環境下，單一化的補助并沒有解決實際的公平性問題，反而造成財政壓力加大，資源配置的不合理甚至浪費，不利于政策的有效推行。羅爾斯曾對公平正義作了系統的闡述，認為社會和經濟的不平等可以在符合代際公平正義的儲存原則的條件下, 使最少受惠者得到最大利益，可稱為“差別原則”。[8]所以財政的補貼應該滿足差別化的原則，需要對收入水平不同的農村居民給予不同福利補貼。現代公共財政理論特別強調財政支出政策對于實現經濟健康增長，促進社會公平、增進社會福利的重要作用[9]，轉移支付應該有很大的平均作用的因素，它主要流向低收入家庭。[10]然而，目前推行的“新農保”政策卻忽視了這一點，2009年政策規定中央財政給予55元的基礎養老金補貼，到了2015年則提高到了70元，雖然東西部有區別，但是大區的籠統劃分實際上還是“一刀切”。這種絕對額標準設計的優點是簡單明了，易于操作，然而，這種基礎養老金設計的動態調整性不強。[11]我國在進入新世紀的前10年，農村居民收入差距是在進一步擴大，而且，地區農村居民收入分配總體差異是由區域間差異和區域內差異共同作用決定的。[12]這種補助并未考慮到家庭及個人的收入差距情況。因此，單純按地區來區分補助水平是與實際情況相分離的，這種補貼并未很好地實現真正的公平。依據邊際遞減理論可知，一個人的收入越多，貨幣的邊際效用就越小；收入越少，貨幣的邊際效用就越大。如果把富人收入的一部分(貨幣邊際效用小的部分)轉移給窮人，社會的福利就增大。[13]所以，發同樣的錢給不同經濟收入的農民，對其而言作用是不一樣的。70元對于貧窮的農村居民來說作用也許很大，但對于富裕的農村居民來說其作用就微乎其微，這樣就沒能把有限資源的配置作用發揮到更好，存在帕累托改進的空間。帕累托改進就是假定一群人和可分配的資源是固有的，如果從一種分配狀態到另一種狀態的變化中，在沒有使任何人境況變壞的前提下，使得至少一個人變得更好。[14]那么，我們需要論證的是是否可以對現有的財政補貼機制進行優化，以使農村地區整體的養老水平得到提高，并且有利于精準扶貧的開展。

下面我們可以通過一個簡單的例子進行說明。假設X老人和Y老人都是某村的居民，而且都能夠領取“新農保”的基礎養老金，數額為70元。根據當地的經濟生活水平，設定最低養老保障費用為每月300元；X老人依靠子女、種地等各種收入為每月600元，而Y老人依靠子女、種地等各種收入為每月200元。這樣就可以得到兩位老人每月的總收入分別是670元、270元；這樣看似兩者的收入都得到了提高，但是當地的平均養老保障費用為每月300元，X老人每月會超出平均值370元，而Y老人卻生活在平均水平之下。補貼前，存在一個養老充裕，一個養老貧困；補貼后，并沒有改變以往的狀態，反而投入了資源。我們再來看看，如果X老人沒有這70元補貼，那么他也可以有300元的結余，根據邊際效用遞減規律進行解釋，這70元對X老人的效用較低，但對Y老人的效用較大，因為Y老人得到70元補貼后其生活水平接近平均養老保障水平。這樣的結果是，在有限的財政補貼140元前提下，相同數額的補貼，對高收入者的養老水平影響較小，低收入者養老貧困狀況并沒有得以改善，造成了資源的不合理利用。如果我們對現有的財政補貼方式進行一下簡單的改進：在140元的總補貼中，拿出100元給Y老人，40元錢給X老人。結果是X老人每月的總收入為640元，Y老人每月的收入為300元。這樣兩位老人都得到了補貼，而且兩位老人都達到了平均生活水平，避免了養老貧困現象的發生。

從上面簡單的例子中可以看到，對現有的新農保財政補貼機制進行合理的改變，會使總體的養老福利得以提高，這樣既實現了財政資源的合理利用，保證了社會保障的公平性，也有效地減少了農村老年人的貧困現象。因此，接下來需要討論的是采取什么樣的方式來實現財政補貼機制的改進，在此我們引入負所得稅的理念來對新農保財政補貼機制進行修正，通過構建新農保財政補貼機制的靜態模型，利用模擬數據進行檢驗。

三、新農保財政補貼模型的構建與數據模擬檢驗

(一)負所得稅的介紹

負所得稅最先是由經濟學家弗里德曼和托賓提出，在國外已有過實踐。政府通過負所得稅以解決貧困問題，提高低收入者的福利水平，從而實現財政分配的公平性原則。[15]盡管它在改變低收入者的收入狀況方面的作用或許不明顯，但是可以在一定的程度上增加低收入者的社會福利。負所得稅本身的原理并不復雜，就是高收入者多繳稅，低收入者少繳或者獲得補助，以此將高收入者與低收入者很好地聯系起來。負所得稅的計算公式如下[16]：

P= A-T×Y

(1)

則可支配收入為：

D=Y+P=(Y-t×Y)+A

(2)

其中, P為負所得稅, A為最低補助金, t為稅率, B為平衡所得, Y為個人現有收入, D為可支配收入, A= B×t。

負所得稅制的三個基本組成部分是最低收入保障水平、與稅基相應的稅率以及持平收入水平。[17]目前我國對負所得稅的研究主要應用于最低生活保障制度，由于它有“劫富濟貧”的天性，所以在“低保”方面能夠發揮很好的作用，特別是解決弱勢群體的保障問題，是實現收入分配公平的較好工具。而本文試圖將負所得稅的理念引入到新農保財政補貼中來，一方面考慮到可以對參保者的不同情況加以區分；另一方面可以實現資源的有效配置，減少養老貧困的數量。

(二)模型的構建

圖1 負所得稅下收入的變化

如圖1所示，橫軸為農村參保居民個人稅前所有月收入總和，虛線縱軸為農村參保居民個人稅后所有月收入總和(說明：原本圖中的實線縱軸為稅后收入線，但是考慮到該群體收入水平低于最低水平，需要給社會救助留出空間，故將縱軸移向虛線位置，把這部分獨立出來)；稅后收入線與虛線縱軸的交點為當地農村最低生活保障水平點，I表示月總收入，E點是納稅的均衡點。當個人的月收入總額小于L時，可以適用于農村居民最低生活保障制度。當月總收入大于L時，需要繳納所得稅，這里需要分正、負所得稅兩種情況：當L I0時，個人需要繳納正的所得稅。

假設如下：

I代表農村居民本人稅前月平均收入；

E代表納稅均衡點(I0是均衡值)；

L代表當地居民最低養老保障金額；

I′代表農村居民本人所得稅調整后的收入；

P代表負所得稅額。

因此可以得出：

P(負所得稅)=L-I×(L/I0)

(3)

D(個人可支配的收入)=I+P

(4)

需要說明的是，L/I0就是負所得稅率，I0是一個均衡值，代表當地的平均養老水平，由于各個地方的經濟發展水平等的差異，這個數值的獲取存在一定的難度，但其他的值都可以得出。由于老年人所需要的醫療和照護等消耗大量的資源，本文認為最低養老保障水平要高于最低生活水平，這也是實際中容易忽視的兩個概念。下面對圖1中的三個不同收入的農民進行具體的分析。

圖1中，I1、I2、I3代表著三種不同收入類型的農民。第一種，其每月的平均收入為I10，那么他們經過負所得稅調整后的收入為I+P，此處的P正是政府補貼的部分，這部分補貼主要有利于低收入者，一方面增加低收入養老人群的養老水平，另一方面可以降低在經歷救助后脫貧的養老群體出現返貧的概率，增強脫貧的可持續性。第三種，這些類型的農民收入I>I0，他們的負所得稅P=I3′-I3<0，那么他們就需要交出相應的-P的錢，理論上講，這部分群體的財政補貼部分可以給與同等數額取消，甚至需要再繳納差額部分。考慮到“新農保”制度處于建設初期，為了吸引更多的農民加入此項制度中來，可以暫時放棄差額部分的征收，政府只給予低水平的財政補貼作為基礎養老金。第三種農民在財政補貼上的取消部分就可以轉移到前兩種人群身上，這樣就實現了財政補貼的結構性調整，而且能夠與農民的收入相掛鉤。

上述新農保財政補貼模型可以把單一化的財政補貼從高收入者轉向低收入者，提高低收入者的養老水平，增強了財政補貼的精準度，尤其保護了低收入老人的利益，可以減少精準扶貧過程中的投入。

(三)數據模擬檢驗及結果分析

以上的模型可以用一些假設的數據進行檢驗，我們可以假設不同收入層級的群體，對其在負所得稅實施前后的收入進行對比。假設最低養老保障水平都是L=300元，兩地的平均養老水平I0=600元，新農保的補貼額每月S=70元，負所得稅的補貼額為S′，個人在原有制度下的總收入為D，在負所得稅的情況下個人總收入是D′。不同收入群體在負所得稅實施前后的收入對比如表1所示。

表1新農保原始狀態和負所得稅下甲村的農民月平均收入對比(單位：元)

ISDS′=300-I×(300/600)D′20070270200400250703201754253007037015045035070420125475400704701005004507052075525500705705055060070670060080070870x800+x

注：x對應為高收入者， x為激勵性的基礎養老金。

通過表1的數據檢驗可以發現，一刀切的財政補貼并沒有改變原有的收入差距，而且對于高收入者來說，70元的養老補貼對其養老生活的影響較小，在邊際效益遞減規律的影響下，這些補貼發揮的效益較低；但是對于低收入者而言，70元發揮的效益要遠遠大于高收入者。當我們利用改進的財政補貼機制后可以發現，低收入者的收入得到了很大程度的提高，充分地發揮了濟困的效果，而且縮小了收入差距。這就為我國在“十三五”時期的精準扶貧工作提供了制度保障，而且財政補貼更加精準。當然表格中的低于最低養老水平的數據是在沒有考慮救助的前提下的，在實際的操作中需要全方位考慮。

四、小 結

新農保財政補貼機制在吸納負所得稅的理念后，可以加強對低收入者或貧困者的財政補貼，降低農村居民養老貧困的風險程度。現行單一化的財政補貼并沒有實現資源的合理配置，存在改進的空間。通過模型可以發現，負所得稅可以照顧制度內部的公平問題，縮小收入差距，特別是對于貧困農民。負所得稅兼顧了公平和效率，對目前財政補貼的“一刀切”進行了很好的修正。這種做法有著現實的積極意義：第一，我國農村的老齡化比城市要嚴重，在人口生育率和死亡率保持基本穩定的情況下，人口城市化將是農村人口老齡化的重要驅動因素，農村老年人口比例和人口平均年齡上升將在未來很長一段時期繼續快于城鎮人口，到2020年、2030年，農村人口老齡化程度將分別高于城鎮5個和7個百分點。[18]隨著參保人群的不斷擴大，老年群體占參保總數的比例不斷的擴大，盲目的單一化補貼會形成巨大的財政壓力，而且造成財政資源的分配不合理，負所得稅考慮到了參保者的異質性，使財政支出趨向于合理化。第二，我國的農村居民收入差距較大，而且呈現出逐年擴大的趨勢。[19]對于收入較高的農民居民而言，基礎養老金的數額對其影響很小，而且他們即使沒有這部分補貼，生活也會過得很好。中央財政應該加大對貧困地區及弱勢群體的財政支持，負所得稅可以將政府的財政補貼更多地轉向貧困者或者低收入者，把錢送到貧困地區或困難群體的手中，使財政的轉移支付更加偏向于弱勢群體。

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