國家與地方社會的互補賑災
——以光緒十三年鄭州黃河決口案為例

周龍龍

(河北大學 歷史學院，河北 保定 071002)

黃河是中國境內的第二大長河，同時也是華夏文明的發祥地。黃河中上游地區在很長一段歷史時期都是中國的政治、文化、經濟中心，也正是黃河孕育了中國上下五千年的歷史文化。但黃河在作為中華“母親河”的同時，也表現著不同于此的面相——黃河水災。歷史上黃河水災頻發，它有著善淤、善決、善徙的特點，也是基于其特點，黃河一直未能被有效治理。據統計在1946年以前，黃河決口有記載的次數達到了1593次，較大的改道26次[1]5。自進入清朝之后，社會較為穩固，經濟有所發展，但統治者仍舊將治河作為一項重要工程，有如康熙帝曾說：“朕自聽政以來，以三藩及河務、漕運為三大事，夙夜魔年，曾書而懸宮中柱上，至今尚存，倘河務不得其人，一時漕運有誤，關系非輕”[2]701，可見統治者對于河務的重視。

至光緒朝時，黃河發生多次決口事件，尤以光緒十三年(1887)八月發生的黃河鄭州段決口最為嚴重。此次決口事件從光緒十三年八月一直持續到次年十二月，歷時一年零四月。清政府對于此次事件做出迅速反應，主要采取了兩方面措施，一個是堵決工程，另外一項重要工作就是對于災區的賑災活動。在當下的學界研究中，多注意到的是堵決工程的實施情況亦或是此次事件中的清政府借款情況，而總體上對災后的賑災活動關注有所不足。本文旨在通過對黃河決口后的災情狀況的分析，聯系政府官方賑災與民間自主組織的義賑活動，以此來窺探晚清以來整個賑災體制的變化。

一、沖擊：黃河決口所成的災害

光緒十三年八月十三日夜黃河鄭州段發生決口事件。八月十六日時任河道總督的愛新覺羅·成孚上奏稱：“鄭州下汛十堡為頂溜最要之區。該工內塘外河，堤身本系松沙埽壩林立，工段更屬綿長。經此猛溜趨刷，時急事迫，實有搶護不及之勢。……該堡迤下無工之處，堤身走漏過水”；“堤身雖尚寬厚，忽漸矬蟄，水乘風勢，浪涌如山，登時抬高數尺，水由堤頂漫過，當即刷寬口門三四十丈”；“此次漫口，附近居民均見事機危急，先經遷移高阜，尚未損傷人口。”[3]從成孚的上奏看來，此次決口僅是一次三四十丈的小決口事件，且并未造成人員傷亡，似乎情況并不嚴重，八月十八日河南巡撫倪文蔚上奏“河臣成孚得報，立即馳赴工次，親督該官廳道等調集兵夫，無分雨夜，分投撒手搶護”[4]758。在黃河鄭州段決口發生后，倪文蔚與河道總督成孚立即做出反映，采取相應措施，組織人力物力進行圍堵，但由于“黃河秋汛盛漲，搶護不及”加之“值西北風大作，水乘風勢，湍悍更甚，遂致大溜全掣，口門現寬三百余丈”，“水勢溜分三股直趨東南，下游恐已奪淮入海”[5]2311。而最終這次黃河決口最大時“實止五百五十余丈”[4]759。此次黃河決口造成了黃河的短暫性改道，洪水由決口出奔騰而下，經淮河流入大海，直隸、山東兩省出現斷流。洪水所流經區一片澤國“全溜東趨，由沙河、陳州經安徽之穎、泗，挾淮水入洪澤湖，直抵江南揚州府，至所屬之東臺縣入海，三省地面約二三十州縣盡在洪流巨浸之中，田廬人口漂沒無算”[6]501。

受災較為嚴重的是河南及安徽，據倪文蔚光緒十三年九月十四日上奏稱：“中牟縣城被水圍繞，漫水所及三百余村莊”，“漫水汲于鄢陵縣之郜村等處，共淹浸四十余村莊。其通許之吳臺、抵閣關等處，數十村莊”[5]2350，而淮寧縣內更是“致淹一千五百數十村莊”，“臣詳加查核，以中牟、尉氏、扶溝、西華、淮寧、祥符、鄭州七州縣為最重，太康、項城、沈丘、鄢陵、通許次之，商水、杞縣、鹿邑又次之”[5]2350。

黃河決口造成的不僅僅是房屋被淹，其所帶來的一系列次生災害影響亦不可忽視。如山東地區本是黃河原河道所在區，在鄭州黃河決口發生之后，山東地區黃河流域開始出現斷流，斷流的產生使得黃河河道淤塞，河床日益加高。山東巡撫張曜光緒十三年十月二十九日奏“據在工各員弁，將勘量上下游河身淤墊丈尺，逐段開報，有於高四五尺者，有於高八九尺者”[4]760，若遇大雨，河水必然漫堤，這種情況的存在對于山東黃河河道地區的民眾生活不失為一大威脅。除此之外，由于河水泛濫，田禾麥豆收成情況不容樂觀，很多地方農業損失嚴重，農民歉收情況十分普遍，這給民眾的正常生活帶來了很大不便，生計日蹙。在山東“省城上年(1888)隆冬粥廠就食者每日七八萬人，而省外被災州縣待賑尤殷，竟有扶老攜幼流離道路者”[4]761，這只是發生在山東省內的情況，可想而知，在災荒的中心區域情況必然更為的惡劣。

面對田廬被淹沒，生存空間存在著的潛在威脅，小農經濟變得極其脆弱，其生產方式經不起這種突如其來的打擊。黃水所成災害的愈演愈烈，使得大量農民無以為生，被迫強制脫離原本的小農生產的生活方式，從而變得“剩余”無以為生。僅就“豫省下游被水者十五州縣，待賑者一百八九十萬人口”[5]2482，災民的大量存在對于國家統治者實為不利，作為一個“不穩定”群體，災荒的發生讓他們脫離原本慣常的生產生活軌道，無以謀生，很可能發生越軌謀亂事件，從而成為社會的不穩定因素，災民之弊，委實急切。

誠哉斯言，黃河的決堤泛濫所成災害不可謂不重，民之所處，不可謂不苦。生計日蹙，生存空間受到威脅，原本的生產生活方式已無力承擔此次災害所帶來的影響。黃河的泛濫除了給民眾生活帶來困苦外，對于國家的影響也是不可忽視。

清朝政府針對此次黃河的決口事件，其投入了大量的人力物力財力，其中最為直觀的反映便是財政。黃水所過之處，一片澤國，災民遍野，這些都需要政府出錢救治，據倪文蔚十月十六日上奏“淮寧境內原報一千五百數十村莊，今有續淹二百余村莊。項城縣黃水漲入沙河，南岸濱河一帶村莊續報被淹”[4]751，可見在決口發生兩月有余時，災害還在進一步的擴大，據統計“約計十七州縣被災男婦大小不下一百四五十萬口，照例銀米發給，日需銀二十余萬兩”[4]751，這個數字相對于清朝財政來說不可謂不大，其對清政府的財政是一個很大的考驗。除此之外，黃水相應所成的次生災害帶也要有所兼顧，如山東雖未被直接淹沒，但黃河的泛濫亦給當地形成很大沖擊。自黃河決口發生之后，山東省內黃河段發生斷流，河床淤積愈來愈高，張曜上奏欲“擬仿商人挑河之法，于河身淤墊之處，逐段抽溝，將來黃河復歸，以期逐漸沖涮”，此項措施“估計挑河土方經費約需實銀八十九萬余兩”[4]760，東岸堤岸續筑加高需銀約二十一萬余兩，修焙需實銀四十二萬兩，埝工土方津貼需實銀三十五萬余兩。[4]760以上僅就山東省而言，河道除淤、堤岸加高等就需實銀一百八十七萬余兩，這些銀兩的籌措對于清政府而言，其面臨的情況異常嚴峻。且黃水的侵襲，必然使得所過之處，秋禾被淹，莊稼成災歉收，這種影響并不會在短時期消失，它有著很長的持續性，清政府的財賦收入也會因此在很長一段時間內出現下滑。

面對著災害帶來的種種影響，國家與地方社會均投入其中，給予民眾生活以幫助，國家官賑與民間的自主賑災在這一時期形成一個很好的互補，為此次災害的順利渡過提供了支持，其對鞏固民生，維持社會秩序的意義可見一斑。

二、反應：官賑與義賑的互補賑災

官賑與義賑是中國近代社會救濟的兩個重要組成部分，較之之前社會，這種救災機制突破了中國原本的傳統賑災格局。舊有的賑災機制下，一切救助活動的展開都是以國家為主導，由政府統籌一切，并未有多少民間力量的參與。而在此次鄭州黃河決口事件發生后，我們所看到的賑災活動中，則有著不同與舊有機制的面相呈現。由國家主導的官方賑災與以地方社會民間力量為中心開展的義賑活動二者相互補充，為救助民眾提供一條“通道”，從而使得民眾重新獲得“生境”。

1.官賑：國家主導下的救助

國家主導之下的官賑救助形式多樣，其中以漕糧截撥，以賑災域最為重要。

有清一代，漕糧多以實物的形式通過水運運達北京、通州等地各倉，它一般作為國家的糧食儲備，一般不做他用，而也正是基于此種原因，漕糧一般都是“天庾正供”。然而，在晚清之際，作為“天庾正供”的漕糧不再單單運往京師地區，而部分被以截撥的方式運往他處，這種即為所謂的漕糧截撥，漕糧截撥包括了兩個方面，截留與撥運，它是在地方漕糧起運或運輸途中遇到特殊情況，被部分的或全部的留于本處或轉運他處。漕糧的截撥一般情況下，是出于某種特殊境遇下做出的選擇，或用于邊務，或用于賑災，或為充實地方府庫。

縱觀整個清朝，其將漕糧截撥發展為一種常例，漕糧截撥次數頻繁，數量之大，涉及地方之廣也是歷代中所罕見的。據不完全統計，僅光緒朝時期就出現截撥漕糧十六次，其漕運地涉及湖北、江蘇、浙江、京師等地，主要賑糶區集中于直隸地區，用途主要用于賑濟、賑恤為主。[7]75-76可以看出，在當時一段時期內，清政府所進行的漕糧截撥次數的頻繁，其側面反映出這一時期，直隸地區是一個災害頻發區。在光緒十三年八月發生的鄭州黃河決口事件中，清政府下旨各地截撥漕糧，以賑豫省、直隸等受災地區。如光緒十三年十月漕運總督盧士杰、兩江總督曾國荃、江蘇巡撫崧駿聯名上奏：“欽奉懿旨特發內帑銀十萬兩，并準倪文蔚所請截留銀三十萬兩俾資賑撫”，“惟念此次黃水橫流，災區甚廣，饑民待哺嗷嗷，尚恐不敷散放，加恩著將光緒十四年分江北及江蘇應行河運京倉米石并水腳運費等項，一并全數截留”，“核計約在二十二三萬石左右，歷年本系將民間所交，折色銀兩在高郵、實應一帶采購起運，今即賑需緊迫，酌擬變通辦理，一律改為折色銀，以四成解豫備賑，以六成分濟皖江”[8]82，“上諭本年順天直隸各屬洼區積水未消，春麥未能播種，賞撥江蘇海漕米十萬石，并由李鴻章在直隸藩庫添提銀八萬兩辦理春賑。”[8]93可見，災害發生后，不論是災區或是非災區，各地官員通力合作，利用已成常例的漕糧截撥，對地方進行積極救助，這為地方社會進行后續的災害救治奠定了基礎，有助于后續工作的進一步開展，暫時緩解地方壓力。

官方賑災即由國家所主導，為國家所倡議，必然帶有很大的強制性、政策性，地方官員歸于國家公務人員體系之中，其不免受政策指令所協，因此地方官員捐款也屬于一個重要的籌款來源。廣東地方在接到電報后亦積極籌款“當飭司局勸諭官紳商富各戶廣為捐助”，“先后兩次共籌銀三萬兩”[8]86。另外，還有陸續捐款“匯解賑濟”。粵海關監督長有捐銀一萬兩[8]89。陜甘總督譚鐘麟于陜甘兩省籌款六十萬兩分撥豫皖[8]125。倪文蔚身為河南巡撫，在黃水泛濫發生之后，倡導地方官員積極捐助，自己以身作則捐助銀一千五百兩，河道總督愛新覺羅·成孚捐銀三千五百兩，其他官員亦有捐銀，數量不等。除了地方官員積極捐款外，地方官員的家屬也紛紛慷慨解囊，而且官員家屬捐款不在少數，如兵部主事陶式鋆遵父命捐棉衣五千件、阮維和奉母遺民捐助棉衣一千余件合銀約一千兩、江蘇試用道朱成渡遵已故第三繼母命捐銀一千兩救災[8]84-100，云林縣陳世烈遵其故父故母遺命祭田八十余畝捐助賑需。

災害的發生，令難民無以為繼，生存空間的縮小，生產方式被破壞，使得其很容易成為脫離既定社會運行軌道的“謀亂”之人。倪文蔚對此情況說道“偏觀粥場流民，露宿風餐，情殊可憫。然其中老弱婦女，尚可一飽無求；彼精壯男丁，歸耕無期，鏖居一處，日久必生他志，一經匪徒煽惑，即恐滋生事端”[5]2357，于是倪文蔚便上奏朝廷，建議讓難民以工代賑。以工代賑之法的運用可以減去人力問題，又可賑濟災民，再次以工代賑還可使脫離農業生產的流民集結在一起，對于防止其聚眾滋事有很大作用。

民眾因災荒脫離土地，黃水的泛濫令其失去賴以生存的環境，原本固有的生活方式被打破，其生活自理能力下降。政府為支持民眾生活，采取減免賦稅的方式來減輕災區民眾的生活負擔。皖北地區屬于災區，在災害發生后，朝廷“準將太和、阜陽、潁上、渦陽、壽州、鳳臺、懷遠、鳳陽、靈璧、泗州、盱眙、五河等十二州縣，其實系黃河淹沒，未能耕種田畝，應完光緒十四年上忙錢糧悉予蠲免”[4]913。國家減免民眾賦稅，一方面對于民眾負擔有所減輕，另一方面可以緩解民眾壓力，有利于生產生活的后續開展及恢復。

2.義賑：江南人在華北

在以國家官方為主導的賑災活動進行之時，同時也存在著民間社會力量的自主賑災，即義賑。此時的義賑并不是對民間賑災力量的統稱，其指的是一種有著特定地方背景即以江南地方社會為核心系譜的賑災機制。有研究者提出，以光緒二年(1876)時期發生于華北地區的“丁戊奇荒”為標志，在這次災荒救治過程中，出現了較之以往具有新興意義的義賑活動，這些活動的人員主體主要是江南的民間力量，以謝家福、嚴作霖、經元善等江南士紳為代表，其利用江南社會資源，“民捐民辦”以賑濟華北。[9]30李文海先生也曾指出，此次災害雖然重點區域在于河南及安徽皖北地區，但以江南民間社會為中心而開展的義賑活動，在此次賑災活動中承擔了很大一部分的事務，這次賑災與光緒初年“丁戊奇荒”時興起的不同于中國傳統救荒機制的義賑活動是一致的。[10]晚清義賑與之前的民間賑災活動是不同的，如晚清時期的義賑創始人經元善曾提到：“自丙子、丁丑創辦沐陽、青州義賑以來，開千古未有之風氣”[11]326。《清史稿·李金鏞傳》中亦有云：“光緒二年，淮、徐水災，與浙人胡光墉集十余萬金往賑，為義賑之始”[12]12567。之所以說晚清義賑不同于先前的民間賑災，是其存在著不同于以往的面相表現，晚清義賑是“民捐民辦”而不再是“民捐官辦”，即由民間自主籌款，自主進行散放救災物資進行賑災，這就“不必受制于官吏，而聽其指揮”[11]21，這就打破了過去民間賑災需要經手官府干預的程序，使其活動變得更為的順暢。

鄭州黃河決口發生后，由盛宣懷建議，謝家福、經元善等人在八月二十七日在《申報》上宣告成立設立了“豫賑辦事處”，[13]654同時謝家福、施善昌等人針對于黃河決口所成的災荒情況，立即制定了相應的救災計劃，而在此次賑災規劃中，起初其將重點區域放在了河南，賑災過程中，張世祁等人在“皖省近豫之地查賑”，但在張世祁等人到達安徽境內之后，了解到皖北災情并未較之豫省有所減輕，因此決定賑災“斷不能由皖而豫矣，同人酌擬專辦皖省急賑”[13]939。針對這種情況加之上海的義賑同人在賑災計劃之初就已有了“如有移步換影之處，隨時酌議”[13]690的思緒考量，因此他們迅速做出反映，進行計劃調整，改為豫皖兩省兩線并舉賑災，且將賑所之名亦改為了“豫皖賑捐處”[13]888。這使得此次江南士紳所組織的義賑活動更為的靈活機動，更能在賑災中發揮其功用。據統計，在此次豫賑過程中，自光緒十三年八月開始至十五年正月，豫皖賑捐處先后共解銀二十批至豫皖兩省進行賑災活動，總數共計50余萬兩。[11]84-85這在很大程度上減輕了災區負擔，且為民眾及地方社會帶去關懷。

除了在此次黃河決口事件中積極賑災外，江南士紳在華北地區開展的其他賑務亦是效果顯著。如光緒五年(1879)，江南士紳在河南地區舉行的賑災活動基本宣告結束，此次賑災共募銀45萬余兩，上海解交16.4萬余兩，蘇州解交了28.8萬余兩，共賑濟災民80余萬口。[14]127同時，江南士紳的賑捐活動也得到了地方官員的認同，光緒十四年四月之際，山東巡撫張曜上奏“山東省沿河州縣近年累遭黃水，災區甚廣，官賑之外賴各省義賑源源接濟，饑溺之民借免委填溝壑”。“自光緒九年七月起至本年正月底止，經現任東海關監督登萊青道盛宣懷、直隸候補道金福曾、候選道鄭觀應、分省補用道李培松、二品封職施善昌、候選知府李朝觀、廣東候補知府王松森、直隸候補直隸州謝家福、候選直隸州經元善、五品銜陳煦元、候補知縣張世祁等在於上海揚州設立公所，廣為勸捐并公舉紳士來東散放，統共解到銀八十三萬六千余兩，棉衣十二萬四千一百余件，丸藥十一萬三千余服，均由該局驗明轉發。紳士嚴作霖、施則敬、潘民表、阮士彬、謬啟泉、嚴翰等分投散放其捐”[8]108。可見，當時的社會情況下，江南士紳所進行的義賑活動對于華北地區的賑災活動提供的幫助不可謂不大，其為災區提供棉服醫藥，對緩解民眾困苦有很大作用，同時也很大程度上減輕了地方政府的財政壓力，有助于其更好的投入后續工作當中。

鄭州黃河決口事件中，河南十五州縣“計共賑過災民一百八十一萬五千四百余丁口。共用過銀二百四十四萬二千一百二十五兩四錢七分八厘，米谷雜糧一百一十萬一千三百四十三石五斗三升六合六勺，放過棉衣十五萬一千三百四十七件”[4]776；安徽巡撫沈秉成在十六年上奏“共賑濟被水災民三百二十七萬四千六百一十口，總計共放庫平銀七十萬二千七百五十二兩，米麥雜糧二十四萬五千一百九十一石，棉衣六萬三千八百五十九件”[6]501。這么大的支出，在當時的晚清社會，若是沒有民間義賑的支持，單單的依靠官方賑災，似乎很難做到各方均衡，因而，在當時民間所開展的義賑活動給了政府一個很大的緩沖平臺，使其有余力，有精力去進行后續的賑務開展。

三、結語

光緒十三年八月間發生的鄭州黃河決口事件，其歷時一年四月有余才宣告完成。災害的發生造成民眾流離失所，田廬被毀，黃水所流經區域的民眾生存空間受到了極大威脅，原本固有的生產方式亦遭到極大破壞，大批的勞動群眾變得“剩余”，這不僅對民眾生活不利，同時也對國家與地方社會的穩定有著潛在威脅。黃水泛濫所帶來的主次災害依舊是國家和地方社會所應面對的首要問題，同時如何調解好受災民眾與災荒所成災害的矛盾也是其注意到的一個不可忽視的問題。晚清時期，面對災害發生所帶來的沖擊，國家與地方社會積極應對，將政府主導下的官方賑災與民間興起的義賑活動相結合，從而實現一種互補。這種官賑與義賑的互補賑災形式成為晚清以來賑災機制的新面相，義賑的發展打破了中國傳統的救荒機制，義賑在這一時期出現的“民捐民辦”的新特點也使得中國近代的救災機制呈現出不同于以往的特征。受災民眾通過官方賑災與民間義賑活動的開展這一“通道”，從而重新獲得一個“生境”，同時我們也可以看出江南士紳在義賑活動中不分畛域的觀念是其強烈的人文關懷的表現，這對當下具有很強的現實意義。

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