住房供給側改革路徑研究

林永民+趙金江+趙娜

[提要] 隨著經濟的突飛猛進，房地產作為國民經濟的命脈，也避免不了高熱的狀態，令我國各大城市普遍出現房價收入比過高、結構性供求失衡的現象。本文基于房價理性回歸的視角，分析房價理性與非理性增長的原因，闡述房價過高將會影響人力資本、誘發金融風險等危害，應進一步在供給側發力，重點在財稅改革、住房結構等方面發力。

關鍵詞：房價；供求失衡；人力資本；供給側改革

本文系華北理工大學“《工程經濟》課程教學案例庫”建設項目階段性成果之一

中圖分類號：F293.3 文獻標識碼：A

收錄日期：2017年11月27日

一、前言

自2008年全球性的次貸危機開始，全世界生產持續不斷下降、居民消費指數和生產要素價格指數持續下滑的情況下，由于國家政策的傾向等原因，中國的房價卻逆勢上揚。房價開始了非理性上漲，導致我國部分城市出現房價收入比過高，一些熱點地區和城市房價增長幅度與城市經濟增長及發展水平不匹配，與居民收入水平和可支配收入不協調等現象越來越嚴重，持續走高的房價不僅阻礙未來國民經濟的增長和金融系統的穩定，還會造成嚴重的社會問題，這已經引起政府的重視。2016年底中央經濟工作會議首次提出“房子是用來住的、不是用來炒的”，十九大報告再次重申這個指導思想，種種跡象表明“房住不炒”將會成為未來我國政府解決城鎮住房問題、調控房價的重要指導思想。回顧我國房價調控政策，過去主要從限購、限貸的需求側發力，雖然從短期來看效果明顯，但從長期來看，效果甚微。因此，從供給側改革著力，建立房地產的長效機制才能使房價回歸理性。

二、以支柱產業為導向的中國房地產政策

多年高頻的政策調控之所以看起來沒有效果，就是沒有遵循對癥下藥的基本規律——“丁伯根法則”。按照這一法則，宏觀調控政策有效的第一個條件就是政策目標應該是清晰和相互獨立的，政策目標之間不能打架。從歷次“國X條”的內容看，我國房地產調控的政策目標有三條：第一，穩定量的目標，即穩定房地產投資，進而穩定整個固定資產投資和宏觀經濟；第二，穩定價的目標，即要求住房價格不能漲太快，也不能出現顯著下跌；第三，民生目標，即人人都有房住——這常常被理解為人人都能買房。

（一）國家和商業銀行的政策對房地產業大力支持。在一段時期內，房地產業作為支柱產業，我國政府為房地產業提供了政策支持。1998年國務院發布的《關于進一步深化住房制度改革、加快住房建設的通知》取消了諸多政策，其中包括福利分房這項政策，將房地產推入市場，徹底拉開了房地產業市場化的序幕；1999年2月中國人民銀行發布的《關于開展個人消費信貸的指導意見》也為房地產發展提供了便利條件，為了擴大內需，同時促進我國經濟發展，要求銀行機構要積極開展個人住房信貸，房地產業能夠爆炸式發展正是由于銀行這種寬松的信貸政策，為房地產業提供了足夠的資金；1999年5月建設部發布《城鎮廉租房管理辦法》進一步縮小了政府和企業單位在住房領域內的職能，即僅僅起到實施社會保障的作用；2009年9月財政部和國稅總局聯合發布《關于住房公積金管理中心有關收稅政策的通知》中不僅鼓勵銀行積極放貸，而且通過免稅的方式提高企業和居民進行住房貸款的積極性，對于企業使用住房公積金購買國債等免征營業稅，對于用住房公積金貸款的個人免稅。這一階段隨著國家對房地產業各項傾斜政策的貫徹落實，我國房地產投資規模不斷上升，各行各業紛紛將資金轉入房地產業，國內住房市場完全市場化，極大地促進了房地產業的發展。

2008年3月份有關部門表示要合理的通過地方政府和銀行機構通過一系列政策進一步完善住房公積金制度，合理增加住房的供給數量，從而抑制住房的非理性需求，促使房價降低。然而，之后的一個月，美國國內出現次貸危機，緊接著席卷全球，整體經濟萎靡不振。進出口貿易、投資和居民需求是拉動經濟增長最根本的三個因素，其中的進出口貿易和投資都被這次金融危機所拖累，受到的負面影響很大，國家為了防止經濟倒退，必須積極拉動國內居民內需，從而實施了極為寬松的貨幣政策，這其中大部分資金都投入房地產，房地產業進而又進入了活力期。2008年9月至12月中國人民銀行接連數次下調存貸利率和存款利率，其中一次存款利率下調幅度達到10.8%。10月份財政部陸續頒布了一系列刺激樓市的政策，包括部分稅種的稅率下調和免征，貸款利率的下限擴大，首次購房的首付比例下調等。11月，國務院出臺了刺激內需的舉措，包括投資4萬億元來刺激經濟，其中很大一部分資金進入房地產市場。一系列政策的落實實施，我國房地產業在短短一年內就完成了由“地板”到“天花板”的轉變，進而出現了2009年房地產市場空前火暴的現象。

（二）分稅制改革后地方政府對房地產業的過度依賴，使之成為地方政府財政保障的不二法寶。我國的《憲法》和《土地管理法》規定，國家所有的土地，直接由各級人民政府直接管轄，行政區劃土地使用權在一定條件下的土地使用者依法占有、使用、經營、管理。地方政府通過統一收購，成為土地的真正所有者，完全壟斷了土地市場。由于農用地和建設用地的使用價值與投資意義之間存在巨大差異，它們之間的收益差以土地出讓金的形式被地方政府占用。按照《土地管理法》的規定，對失地農民的補償不高，但土地開發價格很高，地方政府往往以低價購買土地，然后通過高額土地出讓金出讓給開發商。由于土地的特殊性，導致房價居高不下，一方面隨著城市化進程的發展，城市必然會增加對土地的需求；另一方面土地資源的有限性和不可再生性，使得城市建設用地“入不敷出”。因此，保持賣方市場的地方政府土地政策使得土地資源稀缺，土地價格持續上漲。

自1994年分稅制改革后，建筑業稅和房地產稅直接歸地方政府征收。從地方政府的角度來看，地方政府更加依賴間接稅，因此在房地產業方面地方政府勢必要增加建筑業稅與房地產稅。土地價格的變化直接影響房價的波動，土地價格的上漲導致房地產業的成本劇增，從而房價居高不下，高房價產生的大量建筑業稅和房地產稅成為地方政府重要的財政收入。endprint

（三）基于宏觀政策的引導促使居民個人投資房地產業。改革開放以來，隨著我國經濟迅猛增長，國人收入的不斷提高，可支配資金也越來越多，居民對于投資理財的需求也是與日俱增。居民個人在進行選擇的時候會對各種主要投資方式進行綜合比較，并且居民個人更加傾向于選擇投資風險較小、收益較高的投資產品。我國市場經濟與西方發達國家還有一些差距，投資市場更是沒有完善，可供投資的渠道主要有銀行存款、國家或地方政府債券和股票等，也就是說存款利率、股市行情和債券利率直接影響房地產業的個人投資。近年來，央行不斷下調存款利率，且股票市場自2015年“股災”后仍處于“熊市”狀態，2016年1月上證指數達到最低點2，638.3點，目前還在3，300點左右徘徊，距離2007年最高點6，124點還有較大差距，基于以上投資品的回報率較低及高風險性，許多居民會將“閑錢”投入房地產。由于房地產商品具有可供居住的社會屬性，同時也具備保值增值的投資品屬性，吸引了眾多有投資需求的居民的視線。直接投資和間接投資是房地產投資的主要方式，直接用于房地產開發和購置房地產商品是房地產業的直接投資，間接投資是指購買房地產企業的債券等。目前，由于我國的房地產企業的整體實力較弱、房地產行業的金融市場和二級市場不完善等原因，使得居民更傾向于直接投資房地產。

三、房價非理性增長帶來的危害

房地產業沒有技術創新性，因此無法實現“房地產業是國民經濟的支柱產業”。支柱產業是指國家整個工業體系的支撐部分，能夠推動國家整體經濟持續健康發展。日本依靠汽車、電子產品、光學儀器等產業得以從二戰戰敗后迅速發展；韓國是在船舶制造的基礎上，發展汽車、電子元件等產業，位列發達國家的行列之中。目前還沒有某個國家通過房地產業將國家帶入現代化的先例，由于房地產業本身不會帶來科技進步，無法進行有效的人力資本積累，因此高房價造成增加城市運營成本、經濟的虛假繁榮、對實體產業的“抽血效應”、抑制社會有效需求等問題不利于我國經濟健康的發展。

（一）人力資本無法有效積累。在20世紀80年代末，羅默和盧卡斯等將人力資本因素引入經濟增長模式，并把人力資本放在最突出的決定性位置，稱之為“新增長理論”。根據“新增長理論”的闡述，人才是國家發展的關鍵所在，人力資本的積累決定國家發展的走向。當下，大城市房價飆升，而薪酬福利沒能跟上房價的步伐，出現房價收入比過高的現象。大城市本可以利用自身擁有豐富資源的優勢，吸引和培養大批專業型人才，但是高房價卻使這樣的人才不斷流失。即便因為某些原因留下來的專業型人才也很難充分發揮自己的才能，面對高房價，他們就業時不得不將薪酬福利放在首位，而不再關注專業是否對口等問題。在短期內可能無法看出這種情況的弊端，但是從長遠看來，專業性人才無法在工作中發揮他們的才能，特別是那些國家緊缺的專業型人才，在國家投入巨額物力、人力和個人投入財力、精力的情況下，由于高昂的房價，從事著與自己專業毫無關系的職業，對自己和國家都是一種損失。

（二）房地產業已成為“吸金池”，使實體經濟無法有序健康的發展。由于國家政策的支持，房地產業如日中天，房價急速攀升，致使實體經濟經營環境不斷惡化，投資渠道狹窄，造成許多實體企業家暫時關閉實體產業，各路資本紛紛投入房地產業，大量資本的加入進一步加速了房價的上漲，以追逐最大利潤為目的的資本，面對房地產業的豐厚利潤，會使更多資本流出實體產業，進而進入死循環。對于一個大國來說，沒有實體經濟的支持，國民整體經濟無法健康有序地發展。以毫無技術含量的房地產業為國家支柱產業的中國，這樣做只會在其他領域進一步落后于發達國家，只能做成GDP大國，卻無法成為GDP強國。因為實體產業“失血”嚴重，缺乏資本的投入使人力資本無法積累，前沿技術無法跟進，生產設備無法更新，降低了自己在國家市場的競爭力。

（三）房地產業造成的金融風險。由于房地產業具有高負債性，我國房地產金融主要由銀行的房地產信貸構成，商業銀行的信貸幾乎貫穿了房地產業的全過程，是我國房地產業最大的金主，雖然也有其他融資渠道，但是所占比例有限，直接向銀行貸款更加方便，因此商業銀行成為金融風險的最終承擔者。在房地產繁榮階段，銀行更愿意將資金貸給房地產開發商和購房者，間接助推了房價的進一步上漲；但是，當房價到達不合理的位置，會造成市場價值過分偏離真實價值，出現“面粉比面包貴”的現象，從而產生泡沫，將房產作為銀行的抵押品將會貶值，給銀行帶來不小的損失。當經濟下行時，房地產業勢必會受到影響，而房地產業則會將風險完全轉嫁給商業銀行，因此商業銀行對于房地產業的信貸監管應引起重視。

四、住房供給側改革路徑探究

住房供給側改革實質為放松政府的不合理管制、通過市場機制進行資源的優化配置。筆者認為房地產業供給側改革可以從以下四個方面進行：

（一）財權與事權相統一，減輕地方政府負擔。1994年稅制改革后，土地財政政策已成為地方政府解決財政困難的重要途徑。要改變地方政府對土地財政的過度依賴，一是必須統一地方政府財權和事權；二是改變土地出讓金支付方式，將一次性付款改為部分或分時期支付。土地出讓金一次性支付的本質是地方政府一次性征收了未來幾十年的地租，把本該屬于未來政府的收益都納入現階段政府的收入，促使地方政府有短視行為，為了本屆政府的政績而抬高土地出讓金，導致房價高漲。

（二）降低交易環節稅賦，提高保有環節的稅賦。房地產商在土地出讓、房地產建設開發以及房地產使用權轉讓等三個環節中必須承擔大量稅種，從成本側增加住房成本。同時，由于在房地產保有使用階段稅費負擔較輕，為住房投機行為提供了方便，加大國內外熱錢對房地產的炒作，從客觀上又加快了房價的上漲速度。因此，降低交易環節稅賦，提高保有環節的稅賦后，一方面確保使地方政府有穩定可靠的稅收來源，從根源上解決地方政府對土地財政的依賴；另一方面通過制定合理的房產稅起征點，實行嚴密的階梯累進的稅收政策，會有效地抑制住房投機者的行為。

（三）合理引導資金，加強資金管控。房地產業作為資本密集型產業，一方面需要金融的支持，另一方面要防止大量資金的流入引發房地產泡沫，積累金融風險。在經濟上行期，金融機構為了獲利可能會忽略房地產的泡沫和潛在的風險，這就需要政府通過合理的政策來穩定市場，正確引導資金流向。首先，堅持差別化的住房信貸政策。金融機構應該支持合理的自住型、改善型購房，嚴格控制各種投機性購房；其次，建立完善的金融監管系統，規范房地產業投資混亂的局面，避免違規資金流入房地產領域。

（四）租售并舉，完善我國住房供給結構體系。目前，我國城鎮居民貧富差距還較大，城鎮常住人口中有許多收入偏低的低端從業者、剛剛步入社會的大學生以及城鎮原有收入較低的居民等對于租房有著強烈的需求。但是，目前的住房供給結構性失衡，住房租賃市場規模較小且房屋大部分基本為老舊小區或者環境較差的房屋。因此，政府應出相關政策鼓勵租賃性住房的供給。租賃兩條腿走路，一方面降低了居住成本，能促進勞動力的合理流動；另一方面租賃市場的發展，可以聯動其他多個產業，創造更多就業機會。

主要參考文獻：

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