我國金融監(jiān)管改革研究

祝福云+常躍華

[提要] 隨著金融政策的不斷松動、金融工具的創(chuàng)新以及金融機構業(yè)務相互交叉，金融機構開始混業(yè)經(jīng)營，金融控股集團建立，我國現(xiàn)行的分業(yè)監(jiān)管模式對于混業(yè)經(jīng)營及多重風險的金融工具難以進行有效監(jiān)管。本文借鑒發(fā)達國家監(jiān)管模式，結合我國實際情況，認為我國未來將走向混業(yè)監(jiān)管模式，同時提出混業(yè)監(jiān)管構想。

關鍵詞：金融監(jiān)管理論；混業(yè)經(jīng)營；混業(yè)監(jiān)管

中圖分類號：F83 文獻標識碼：A

收錄日期：2017年12月11日

一、金融監(jiān)管理論及文獻綜述

從監(jiān)管的必要性上講，市場失靈和監(jiān)管代表構成了公共利益監(jiān)管理論、法律不完備理論以及新制度經(jīng)濟學為金融監(jiān)管提供了新的理論依據(jù)。

（一）市場失靈與公共利益監(jiān)管理論。在不完全競爭狀態(tài)下，資源不能夠合理分配，社會福利不能最大化，從而影響公共利益。因此，公共理論認為金融體系也存在自然壟斷、外部效應和信息不對稱引發(fā)的市場失靈，這就為金融監(jiān)管理論提供了理論基礎。

（二）法律不完備監(jiān)管。隨著金融領域的不斷創(chuàng)新使得法律的不完備性日益嚴峻。一方面新技術、新理論的發(fā)展使得新的金融工具層出不窮，尤其在金融衍生產(chǎn)品創(chuàng)新上更為突出。法律法規(guī)等制度建設的滯后性使得不能夠做到事先立法，也不能夠有效地針對已經(jīng)出現(xiàn)的問題進行立法，使得金融監(jiān)管難以到位；另一方面在以信用為基礎的金融交易中，債務人在破產(chǎn)后無力清償債務，這樣以事后對債權人進行賠償為特征的法律管理也就失去了立法意義。基于以上理由，需要政府作為監(jiān)管者對金融業(yè)的發(fā)展進行具體監(jiān)管。

（三）新制度經(jīng)濟學對金融監(jiān)管模式演進的解釋。由于經(jīng)濟處在不完全競爭狀態(tài)中，社會經(jīng)濟中依然存在著外部利潤，社會資源的分配沒有達到帕累托最優(yōu)狀態(tài)，社會經(jīng)濟中依然存在帕累托改進。金融機構為獲得外部利潤不斷進行交叉業(yè)務活動和金融創(chuàng)新，這將導致金融系統(tǒng)的風險不斷累積，而分業(yè)監(jiān)管模式不能對金融機構的監(jiān)管套利活動有效控制，出現(xiàn)監(jiān)管重復或者監(jiān)管真空的情形。因此，實現(xiàn)資源分配的帕累托最優(yōu)狀態(tài)，新制度經(jīng)濟學認為要對現(xiàn)有的進度進行再安排，這就要求我國根據(jù)現(xiàn)實情況審慎研究，選擇適合我國國情的金融監(jiān)管模式。

喬海曙（2003）將系統(tǒng)科學中的協(xié)同學引入到金融監(jiān)管研究中，并對英國的金融監(jiān)管模式變遷進行系統(tǒng)研究，發(fā)現(xiàn)英國的監(jiān)管模式是隨著經(jīng)濟金融的發(fā)展而改變的，是在金融混業(yè)發(fā)展的基礎上進行的改革。研究發(fā)現(xiàn)，對于處在發(fā)展中的國家而言，混業(yè)監(jiān)管也是有利的，英國的金融改革對我國金融改革具有重要的借鑒意義。

韓忠亮（2007）將博弈論的方法引入到研究中，發(fā)現(xiàn)金融創(chuàng)新是金融發(fā)展的動力，而金融機構通過創(chuàng)新推動業(yè)務發(fā)展。他研究了發(fā)達國家混業(yè)經(jīng)營狀況以及功能型監(jiān)管的模式，通過結合我國金融的現(xiàn)狀指出，隨著我國金融混業(yè)的不斷發(fā)展，應當在金融全球化的框架下建立功能型的金融監(jiān)管體制。

陳雨露、馬勇（2008）對全球典型國家金融業(yè)發(fā)展形勢演變過程中監(jiān)管模式的變遷進行對比分析，發(fā)現(xiàn)隨著混業(yè)經(jīng)營不斷發(fā)展，全球典型國家的金融監(jiān)管體制都有從分業(yè)監(jiān)管向統(tǒng)一監(jiān)管的趨勢。

二、西方發(fā)達國家金融監(jiān)管模式

（一）美國金融監(jiān)管模式分析。2008年美國次貸危機后，為加強對金融業(yè)的管理，美國通過了《多德一弗蘭克華爾街改革和消費者保護法案》。美聯(lián)儲加強了對系統(tǒng)重要性金融集團的監(jiān)管，對金融集團的財務合并報表、關聯(lián)交易以及資金流動狀況進行實時監(jiān)督，以維護金融市場穩(wěn)定，減少風險的發(fā)生。美國的其他金融監(jiān)管機構如聯(lián)邦保險公司、國家信用管理局、貨幣監(jiān)理署以及證券交易委員會等承擔對各金融行業(yè)的具體監(jiān)管。另外，除了聯(lián)邦政府，美國各州同時設立金融監(jiān)管機構對地區(qū)內(nèi)金融機構進行監(jiān)管，這樣美國就形成了傘狀的金融監(jiān)管體系，既保持了分業(yè)監(jiān)管的優(yōu)勢，同時吸取了綜合監(jiān)管的長處。

（二）英國金融監(jiān)管模式分析。2008年金融危機之前，英國采用綜合監(jiān)管模式，但在金融危機發(fā)生后發(fā)現(xiàn)綜合監(jiān)管體制暴露出對系統(tǒng)性風險應對能力不足的情況，并認識到消費者保護與審慎監(jiān)管目標之間的沖突。因此，英國針對當前監(jiān)管短板對金融監(jiān)管體制進行改革。第一，英國成立金融政策委員會，直屬于英格蘭銀行。金融政策委員會承擔著對系統(tǒng)性風險的識別與管理職能，擁有強大的宏觀審慎監(jiān)管手段；第二，在英格蘭銀行和財政部下分別設立審慎監(jiān)管局和金融行為監(jiān)管局。審慎監(jiān)管局取代原來的金融服務監(jiān)管局，負責對重要的金融機構的審慎監(jiān)管。金融行為局承擔著對金融機構的業(yè)務活動和金融產(chǎn)品創(chuàng)新活動監(jiān)管的職責，保護消費者權利，保證金融市場平穩(wěn)運行；第三，成立消費者教育局，為消費者提供全方位服務。至此，英國從原來的統(tǒng)一監(jiān)管模式變?yōu)殡p峰式監(jiān)管模式，英格蘭銀行作為系統(tǒng)風險的監(jiān)管者，其監(jiān)管能力和危機處理能力得到強化。

與此同時，德國、日本也都進行了金融監(jiān)管改革，由分業(yè)監(jiān)管走向統(tǒng)一監(jiān)管。從國際趨勢上來看，為保證金融系統(tǒng)的穩(wěn)定發(fā)展，金融機構的混業(yè)經(jīng)營必然要求監(jiān)管機構進行改革，我國分業(yè)監(jiān)管模式應當適時調(diào)整。

三、我國混業(yè)經(jīng)營與分業(yè)監(jiān)管的沖突

（一）監(jiān)管體系缺乏法律基礎。雖然我國目前有《證券法》、《商業(yè)銀行法》、《保險法》以及《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》等金融業(yè)的法律法規(guī)，但是在金融創(chuàng)新的背景及一行三會分業(yè)監(jiān)管格局下，這些法律細則陳舊，缺乏完善的法律法規(guī)體系和實施細則，法律行文繁瑣，存在重復立法及法律法規(guī)之間相互沖等問題，這樣就缺乏權威性，增加了監(jiān)管當局監(jiān)管難度，不利于系統(tǒng)性風險的防范，因此我國應積極推進金融監(jiān)管方面的立法。

（二）各監(jiān)管部門的溝通協(xié)調(diào)不足。早在2008年，國務院明確要求央行、銀監(jiān)會、保監(jiān)會、證監(jiān)會共同建立一個有效的協(xié)調(diào)配合的機制，互通信息，制定政策措施，加強對金融業(yè)的監(jiān)管，但是金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制還只停留在信息互換階段，且內(nèi)容并不公開透明，因此金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制難以發(fā)揮作用，尤其是當涉及到眾多交叉監(jiān)管領域時，業(yè)務和機構很難劃分清晰，各方也就對問題難以達成一致。2013年，國務院正式建立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)系會議制度，但是并沒有改變現(xiàn)行金融監(jiān)管體制，未就協(xié)調(diào)中出現(xiàn)的問題提出切實可行的處理方法，會議制度主要解決的只是各部委之間的信息互享問題，對實質(zhì)性重大分歧依然沒有提出有效的解決方法。

（三）分業(yè)監(jiān)管對金融控股集團的監(jiān)管效率低下。銀監(jiān)會、保監(jiān)會、證監(jiān)會三家監(jiān)管機構關注各自負責的金融領域，對于跨行業(yè)、跨業(yè)務的混業(yè)經(jīng)營金融控股公司缺乏分配合理的監(jiān)管職責。因此，各金融監(jiān)管機構之間對問題存在互相推諉的情況，這種情況容易導致監(jiān)管重復或者監(jiān)管真空，從而造成監(jiān)管效率低下。另外，證監(jiān)會和銀監(jiān)會在很多地區(qū)未設立分支機構，對金融控股集團業(yè)務的監(jiān)管不能做到地區(qū)全覆蓋，而我國銀監(jiān)會分支機構最低下設到縣一級別，覆蓋面廣，但是嚴格的分業(yè)監(jiān)管模式使得銀監(jiān)會無權監(jiān)管金融控股集團的證券和保險業(yè)務，造成了監(jiān)管資源浪費或者監(jiān)管真空的現(xiàn)象。

（四）分業(yè)監(jiān)管限制金融產(chǎn)品創(chuàng)新。分業(yè)監(jiān)管限制金融產(chǎn)品創(chuàng)新的原因是：第一，金融機構的業(yè)務被進行了嚴格的區(qū)分和限制，貨幣市場和資本市場并不能夠完全相互融通，金融機構缺乏創(chuàng)新機制；第二，為了達到穩(wěn)定金融市場、防范風險，監(jiān)管機構通常會控制機構的經(jīng)營行為，緩解監(jiān)管壓力。在分業(yè)監(jiān)管背景下，我國金融監(jiān)管機構對金融機構的產(chǎn)品采取審批的方式，混業(yè)經(jīng)營的發(fā)展使得金融機構推出交叉性金融產(chǎn)品時要經(jīng)過多個監(jiān)管機構的統(tǒng)一意見，審批時間長、審批環(huán)節(jié)繁雜，使得金融產(chǎn)品不能第一時間推出而失去市場優(yōu)勢。因此，從業(yè)務創(chuàng)新和產(chǎn)品創(chuàng)新上講，我國都應進行金融模式的改革以更好地推動金融機構的發(fā)展。

四、我國金融監(jiān)管改革初步設計

（一）過渡時期的設計。就目前情況而言，我國分業(yè)監(jiān)管的模式在短期內(nèi)不會發(fā)生根本性變革，尚不能建立統(tǒng)一的監(jiān)管模式，而有效的加強機構之間的協(xié)調(diào)配合更為實際。

我國處在金融混業(yè)探索時期，應在現(xiàn)行的監(jiān)管模式下保留原有機構，利用機構現(xiàn)有的技術、信息資源及人力資源達到混業(yè)監(jiān)管和分業(yè)監(jiān)管優(yōu)勢互補，因此我國應建立一個金融監(jiān)管局，暫時稱為“金融監(jiān)管辦公室”，可以借鑒美國傘狀金融監(jiān)管體制構建我國的監(jiān)管框架。金融監(jiān)管辦公室按照功能型監(jiān)管的原則對金融集團的證券業(yè)務、銀行業(yè)務、保險業(yè)務等進行監(jiān)管，而銀監(jiān)會、保監(jiān)會及證監(jiān)會按照機構型監(jiān)管原則對金融機構進行監(jiān)管，同時金融辦公室作為牽頭人與三會開展密切的合作，建立信息共享的溝通協(xié)調(diào)機制。通過對金融機構的功能的角度來選擇監(jiān)管方式，同時保留現(xiàn)有的分業(yè)監(jiān)管模式，兩種模式優(yōu)勢互補，這在過渡時期是適合我國國情的。

（二）我國金融監(jiān)管遠期設計。未來金融混業(yè)經(jīng)營程度不斷上升，金融創(chuàng)新活動繼續(xù)推動金融業(yè)的發(fā)展，而金融監(jiān)管機構為防范風險，強化對金融市場的管理職能，必須轉變現(xiàn)有的分業(yè)監(jiān)管模式，轉向統(tǒng)一監(jiān)管模式。具體機構設置上，首先要成立一個金融監(jiān)管局，同時可以將現(xiàn)在的證監(jiān)會、銀監(jiān)會、保監(jiān)會歸到金融監(jiān)管局體系中。金融監(jiān)管局具有宏觀審慎監(jiān)管職能，有擬定金融業(yè)法律法規(guī)的權利以及制定行業(yè)統(tǒng)一的監(jiān)管政策和標準的權利。各職能部門保留原有機構的技術、人力和信息，實現(xiàn)資源高效整合，根據(jù)金融功能劃分對各金融機構進行監(jiān)管；其次，實行分級監(jiān)管，在地方設立金融監(jiān)管分局，以維護區(qū)域金融穩(wěn)定；最后，在央行下設立金融穩(wěn)定局負責系統(tǒng)性風險的監(jiān)測與識別，對系統(tǒng)性重要金融控股公司進行監(jiān)督，與金融監(jiān)管局建立資源共享、協(xié)調(diào)配合機制。同時，央行還有著對金融監(jiān)督管理局再監(jiān)管職能，最大限度地防范潛在金融風險的發(fā)生。

主要參考文獻：

[1]喬海曙.金融監(jiān)管體改革：英國的時間與評價[J].歐洲研究，2003.2.

[2]陳雨露，馬勇.社會信用文化、金融體系結構與金融業(yè)組織形式[J].經(jīng)濟研究參考，2004.35.

[3]王兆星.機構監(jiān)管與功能監(jiān)管的變革——銀行監(jiān)管改革探索之七[M].北京：中國金融出版社，2015.