交通輔警職權(quán)范圍之界定

摘 要 為應(yīng)對(duì)城市治理的需要，交通輔警協(xié)助交通警察管理道路交通業(yè)已成為各地普遍做法。配額抽樣顯示，交通參與人對(duì)于交通輔警從事不同職權(quán)的接受程度受到職權(quán)內(nèi)容、交通輔警行為素質(zhì)等因素影響。根據(jù)行政協(xié)助理論，將交通輔警的職權(quán)范圍界定為可以單獨(dú)從事的指揮、疏導(dǎo)及糾正、調(diào)解類職權(quán)，信息采集職權(quán)以及絕對(duì)不能賦予的職權(quán)。為規(guī)范交通輔警相關(guān)職權(quán)行為，本文認(rèn)為有必要明確交通輔警招錄程序，加強(qiáng)培訓(xùn)與監(jiān)管，建構(gòu)起城市治理的本土化法治模式。

關(guān)鍵詞 交通輔警 職權(quán)范圍 行政協(xié)助 定量研究

作者簡(jiǎn)介：張淼，北京師范大學(xué)法學(xué)專業(yè)本科生。

中圖分類號(hào)：D631 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.12.357

一、問(wèn)題的提出

由于輔警不具備人民警察的身份及相應(yīng)職權(quán)，其參與交通管理和執(zhí)法工作的合法性一直存有疑問(wèn)。在2017年3月出臺(tái)的《公安交通管理警務(wù)輔助人員管理規(guī)定（試行）》中，“勤務(wù)輔警”只被允許在交通警察的帶領(lǐng)或者監(jiān)督下承擔(dān)“輔助工作”，這意味著輔警單獨(dú)實(shí)施職務(wù)行為，仍將面臨合法性的質(zhì)疑。

二、研究設(shè)計(jì)與調(diào)查方法

根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行行政法規(guī)及地方性規(guī)章，立足交通輔警的實(shí)際工作，可將交通輔警的職權(quán)范圍具體分為：指揮、疏導(dǎo)類；糾正調(diào)解類；信息采集類。本研究針對(duì)不同的對(duì)象，使用不同的調(diào)查方法。對(duì)于交通參與者，采取發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷。而對(duì)于交通警察和交通輔警，轉(zhuǎn)而采用訪談形式。每類研究對(duì)象都取樣于北京、瑞安、石首三地。這三個(gè)城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、交通流量等狀況有著顯著不同，具有代表性，故調(diào)查結(jié)果能夠在一定程度上反映全國(guó)狀況。

最終，本研究抽取北京居民580人，形成有效問(wèn)卷563份，抽取瑞安居民780人，形成有效問(wèn)卷734份，抽取石首居民360人，形成有效問(wèn)卷348份。針對(duì)交通警察，交通輔警，在片區(qū)維度上進(jìn)行配額抽樣訪談，形成錄音稿30篇。

三、數(shù)據(jù)分析

（一）交通輔警存在的必要性

本調(diào)查于北京、瑞安、石首三地進(jìn)行采訪時(shí)，交通警察和交通輔警都曾表示交通警察人數(shù)較少，但常住人口和機(jī)動(dòng)車保有量大，導(dǎo)致交通警察業(yè)務(wù)繁忙。因此，交通輔警參與道路交通安全管理是我國(guó)交通現(xiàn)實(shí)狀況的需求。

（二）交通輔警現(xiàn)存工作問(wèn)題

為探究交通輔警在工作中存在的問(wèn)題與不良現(xiàn)象，本調(diào)查設(shè)置問(wèn)題“您在生活中是否見(jiàn)到過(guò)交通輔警的如下行為：（可多選）”，得到如下結(jié)果：

認(rèn)為其存在“執(zhí)法懈怠、不太管事兒”的公眾比例為：北京41.6%，瑞安36.6%，石首39.9%；認(rèn)為其存在“業(yè)務(wù)不熟、把合法行為當(dāng)作違法行為”的公眾比例為：北京36.4%，瑞安32.4%，石首27.9%；認(rèn)為其存在“態(tài)度惡劣、耍威風(fēng)”的公眾比例為：北京29.1%，瑞安23.0%，石首26.4%；認(rèn)為其存在“故意刁難執(zhí)法對(duì)象” 的公眾比例為：北京14.0%，瑞安10.6%，石首17.0%；認(rèn)為其存在“與執(zhí)法對(duì)象互罵、互打”的公眾比例為：北京8.0%，瑞安8.0%，石首10.6%；認(rèn)為其存在“辱罵、毆打執(zhí)法對(duì)象” 的公眾比例為：北京6.7%，瑞安5.9%，石首7.8%；認(rèn)為其存在“在執(zhí)法過(guò)程中收受或索要賄賂”的公眾比例為：北京8.9%，瑞安5.9%，石首13.5%；上述情況都沒(méi)有見(jiàn)過(guò)的公眾比例為：北京39.2%，瑞安43.2%，石首39.4%。

（三）交通輔警的實(shí)際工作范圍與形式

1.工作形式

有研究認(rèn)為，輔警作為主體并沒(méi)有行政權(quán)的主體資格，無(wú)法以獨(dú)立的職務(wù)身份完成“執(zhí)法”。有學(xué)者將輔警工作形式分為“在人民警察在場(chǎng)指導(dǎo)和監(jiān)督的情況下開(kāi)展”以及“輔警可以獨(dú)立開(kāi)展”。

2.工作內(nèi)容

本調(diào)查設(shè)置問(wèn)題“您曾見(jiàn)過(guò)交通輔警單獨(dú)（指沒(méi)有交警在場(chǎng)）從事過(guò)這些工作嗎？（可多選）”來(lái)探究輔警實(shí)際工作內(nèi)容，并設(shè)置選項(xiàng)與結(jié)果如下：

約有71.1%的公眾見(jiàn)過(guò)其“指揮、疏導(dǎo)行人、非機(jī)動(dòng)車（含電動(dòng)自行車、電動(dòng)摩托車）”；約有48.9%的公眾見(jiàn)過(guò)其“指揮、疏導(dǎo)汽車與摩托車”；約有19.2%的公眾見(jiàn)過(guò)其“調(diào)解交通事故糾紛”；約有44.1%的公眾見(jiàn)過(guò)其“糾正行人、非機(jī)動(dòng)車闖紅燈等交通違法行為”；約有25.3%的公眾見(jiàn)過(guò)其“糾正汽車與摩托車闖紅燈、逆行等交通違法行為”；約有29.6%的公眾見(jiàn)過(guò)其“對(duì)違規(guī)停車的車輛貼條”；約有20.7%的公眾見(jiàn)過(guò)其“對(duì)違法車輛（如逆行，違反限行規(guī)定等）拍照取證”；約有16.5%的公眾見(jiàn)過(guò)其“查處超速車輛（如測(cè)速）”；約有9.1%的公眾見(jiàn)過(guò)其“檢測(cè)酒駕”；約有5.0%的公眾見(jiàn)過(guò)其“保管和使用警械（如佩戴、攜帶警棍、手銬等）”。

據(jù)此，輔警主要的工作內(nèi)容是指揮、疏導(dǎo)交通，糾正違法行為。

（四）交通參與者對(duì)交通輔警可能職權(quán)的接受度

1.指揮、疏導(dǎo)類

主流觀點(diǎn)認(rèn)為，這類行為屬于弱公共性警察行政領(lǐng)域，可以根據(jù)實(shí)際情況通過(guò)輔警來(lái)實(shí)現(xiàn)。根據(jù)現(xiàn)行法律，《公安交通管理警務(wù)輔助人員管理規(guī)定（試行）》規(guī)定勤務(wù)輔警可以在交通警察的帶領(lǐng)或者監(jiān)督下，協(xié)助維護(hù)道路交通秩序。對(duì)交通參與人對(duì)其的接受度進(jìn)行調(diào)查分析，也得出了相近的結(jié)論。因此，本調(diào)查認(rèn)為應(yīng)當(dāng)賦予交通輔警指揮疏導(dǎo)類職能。

2.糾正、調(diào)解類職能

有研究認(rèn)為，該類職能是交通輔警“最基本的工作內(nèi)容”。從現(xiàn)有研究來(lái)看，該職能屬于“半公共性警察行政”領(lǐng)域。但對(duì)于該類職能是否是具有“獨(dú)立性”的職能，有觀點(diǎn)認(rèn)為交通輔警“在交警的指示下進(jìn)行附隨性的活動(dòng)，在任務(wù)的履行中不具有獨(dú)立性”，亦有觀點(diǎn)認(rèn)為這種職權(quán)是一種獨(dú)立的“代理權(quán)”。廣東省、徐州市、大連市、哈爾濱市等地均規(guī)定警務(wù)輔助人員在公安機(jī)關(guān)及其人民警察的指揮和監(jiān)督下，可以勸阻、查糾交通安全違法行為，維護(hù)交通事故現(xiàn)場(chǎng)秩序。故此，仍需要從實(shí)踐上來(lái)論證。

本調(diào)查顯示，北京、瑞安、石首三地群眾對(duì)交通輔警糾正、調(diào)解職能的接受度較高。

3.信息采集類

有研究認(rèn)為，行政執(zhí)法行為包括前期的調(diào)查、證據(jù)采集以及后期行政決定的作出等不同的幾個(gè)階段。反對(duì)者認(rèn)為執(zhí)法權(quán)作為國(guó)家公權(quán)力，輔警不應(yīng)當(dāng)享有，也就不應(yīng)賦予其單獨(dú)參與執(zhí)法行為的權(quán)力。

樣本數(shù)據(jù)顯示，北京、瑞安及石首三地不能接受交通輔警單獨(dú)對(duì)違規(guī)停車車輛“貼條”者均超過(guò)三分之一，三地民眾對(duì)于交通輔單獨(dú)對(duì)違法車輛拍照取證以及檢測(cè)機(jī)動(dòng)車駕駛員酒精含量的接受程度雖相對(duì)較高，但仍有不少交通參與人并不能接受輔警從事上述職能。

四、討論

（一）賦予交通輔警部分執(zhí)法權(quán)是實(shí)踐的客觀要求

對(duì)交通輔警享有執(zhí)法權(quán)持否定態(tài)度的人通常是因?yàn)樗麄冋J(rèn)為在交通輔警的工作中往往會(huì)存在執(zhí)法不良行為。然而調(diào)查顯示，上述問(wèn)題并非普遍現(xiàn)象。交通輔警與執(zhí)法對(duì)象之所以發(fā)生沖突的主要原因是：群眾認(rèn)為輔警不是真警察，沒(méi)有執(zhí)法權(quán)，缺乏權(quán)威。因此，解決上述問(wèn)題的途徑應(yīng)當(dāng)是：賦予交通輔警部分執(zhí)法權(quán)，同時(shí)注意提高交通輔警的素質(zhì)。

（二）交通輔警職權(quán)范圍之具體分類

1.指揮、疏導(dǎo)及糾正、調(diào)解類職權(quán)

從法律規(guī)范來(lái)講，我國(guó)《公安交通管理警務(wù)輔助人員管理規(guī)定（試行）》及各地警務(wù)輔助人員管理?xiàng)l例規(guī)定，交通輔警可以協(xié)助交通警察從事指揮、疏導(dǎo)及糾正、調(diào)解類職權(quán)。在其他國(guó)家或地區(qū)，如澳大利亞、香港等，未區(qū)分輔警與警察的權(quán)力，認(rèn)可輔警從事該類職權(quán)。

從理論上來(lái)看，交通輔警的協(xié)助行為分為獨(dú)立性的和從屬性的行政協(xié)助，其區(qū)分依據(jù)為是否與行政參與人產(chǎn)生直接的法律關(guān)系。根據(jù)重要性理論的原則，賦予獨(dú)立性的行政協(xié)助任務(wù)時(shí)，法律需要對(duì)涉及到公眾重要利益的國(guó)家任務(wù)進(jìn)行保留。

2.信息采集類職權(quán)

我國(guó)部分省市賦予交通輔警“采集違法信息”，“對(duì)交通安全違法行為進(jìn)行取證”的職權(quán)。根據(jù)各地實(shí)踐，信息采集類職權(quán)可以分為兩大類：一類是交通流量監(jiān)控、視頻監(jiān)控等技術(shù)性較強(qiáng)的工作；另一類則是交通輔警在違法現(xiàn)場(chǎng)從事“取證”工作。我國(guó)《行政處罰法》第三十六條規(guī)定“行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)公民、法人或者其他組織有依法應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的行為的，必須全面、客觀、公正地調(diào)查，收集有關(guān)證據(jù)。”因此，交通輔警進(jìn)行取證的行為并不涉及作出行政決定，并未突破國(guó)家公權(quán)力應(yīng)謹(jǐn)慎行使的理念。

當(dāng)然，其所從事的取證工作須限定在特定范圍內(nèi)。部分取證行為中所獲證據(jù)的真實(shí)性、關(guān)聯(lián)性更多依賴于操作的規(guī)范性、檢測(cè)機(jī)器的精確度等因素，并不介入取證主體過(guò)多的自由裁量。全國(guó)各地頻出“市民拍照舉報(bào)違法車輛獲取獎(jiǎng)勵(lì)”的政策也從側(cè)面說(shuō)明了這一點(diǎn)。綜上，應(yīng)當(dāng)立法認(rèn)可交通輔警從事行政執(zhí)法中的這類主要依賴于操作規(guī)程和機(jī)器設(shè)備，未涉及詢問(wèn)等自由裁量的取證工作。

若賦予交通輔警采集部分證據(jù)的職權(quán)，則必須保證其嚴(yán)格依法取證，否則削弱所采集信息的證據(jù)能力以及民眾對(duì)于交通輔警協(xié)助行政執(zhí)法的接受度。公安行政機(jī)關(guān)應(yīng)出臺(tái)輔警采集違法信息的操作章程，并為輔警配備執(zhí)法記錄儀，要求輔警依據(jù)章程規(guī)范操作。

3.絕對(duì)禁止交通輔警從事的職權(quán)

我國(guó)《公安交通管理警務(wù)輔助人員管理規(guī)定（試行）》及各地警務(wù)輔助人員管理?xiàng)l例規(guī)定不得開(kāi)展的工作主要有：不得單獨(dú)執(zhí)法或者以個(gè)人名義執(zhí)法；不得采取強(qiáng)制措施；不得進(jìn)行案件調(diào)查取證、出具鑒定報(bào)告、交通事故責(zé)任認(rèn)定；不得扣留車輛、證件，收繳物品或者罰款；不得保管武器。從現(xiàn)實(shí)狀況來(lái)看，我國(guó)交通輔警在工作中極少?gòu)氖律鲜龉ぷ鳌?/p>

首先，應(yīng)當(dāng)明確交通輔警行政協(xié)助行為的憲法界限。在交通輔警可能的工作范圍中，主要需要保護(hù)的重要性權(quán)利即為憲法保護(hù)的公民的基本權(quán)利，因此，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限制交通輔警獨(dú)立行使直接與公民的人身權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利相關(guān)的職權(quán)。但仍存在例外，如交通輔警涉及到重大交通事故的處理時(shí)，應(yīng)當(dāng)賦予其在立即通知交通警察的前提下，臨時(shí)控制肇事交通駕駛員的權(quán)力，以便交警隨后到場(chǎng)處理。

五、結(jié)語(yǔ)

根據(jù)本調(diào)查反映出交通輔警工作中出現(xiàn)的問(wèn)題，提出如下建議：

（一）明確招錄程序，兼顧解決就業(yè)

澳大利亞的輔警由法官基于法律提名、任命，經(jīng)過(guò)專業(yè)培訓(xùn)上崗，承擔(dān)與警察相同的責(zé)任；我國(guó)香港地區(qū)的輔助警察（Aux. Staff）由香港警務(wù)處根據(jù)《香港輔助警隊(duì)條例》、《輔助隊(duì)薪酬及津貼條例》等規(guī)定進(jìn)行組建、管理，輔助警察的招募條件和程序與正式警察基本相同。

（二）建立培訓(xùn)機(jī)制，提高交通輔警業(yè)務(wù)能力

從香港地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，香港輔警的訓(xùn)練與出勤都有明確的時(shí)間要求。盡管我國(guó)交通輔警與國(guó)外輔警從事工作不同，但同樣應(yīng)當(dāng)建立嚴(yán)格的培訓(xùn)機(jī)制，保證充分培訓(xùn)后上崗。

（三）實(shí)行嚴(yán)格的監(jiān)督管理機(jī)制

香港設(shè)有輔警總部，下轄五個(gè)輔警總區(qū)對(duì)輔警實(shí)施監(jiān)管。《香港輔助警隊(duì)條例》對(duì)輔警的違紀(jì)行為及處罰措施作出了詳細(xì)規(guī)定。新加坡專門設(shè)置輔助警察機(jī)構(gòu)（Auxiliary Police Forces）對(duì)輔警進(jìn)行嚴(yán)格管理與問(wèn)責(zé)，《輔助警察條例》明確列舉了15 種違紀(jì)行為（discipline offence），并規(guī)定了違紀(jì)的責(zé)任。

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