對于我國鄉鎮公務員晉升現狀的幾點探究

馮曉曉

【摘 要】2014年9月，中共中央辦公廳印發《關于加強鄉鎮干部隊伍建設的若干意見》（中辦發[2014]14號），首次明確新錄用鄉鎮公務員在鄉鎮機關最低服務年限為5年，上級機關一般不得借調鄉鎮干部，撤除了鄉鎮公務員晉升的一個“跳板”。這一《意見》的出臺，在鄉鎮公務員中間引起了軒然大波，隨之引發了鄉鎮公務員對晉升的憂慮和對未來的迷惘。

【關鍵詞】鄉鎮公務員；公務員晉升

一、公務員晉升的相關概念

（一）公務員職務與級別設置

根據《公務員職務與級別管理規定》（中共中央2006年4月9日印發），職務和級別是實施公務員管理，確定公務員政治待遇、工作待遇和生活待遇的依據。公務員職務分為領導職務和非領導職務，其中，非領導職務在廳局級以下設置。公務員級別根據其所任職務、德才表現、工作實績和資歷確定，由低至高依次為二十七級至一級。公務員累計5年定期考核結果均為稱職以上等次的，可以在職務對應級別范圍內晉升一個級別。公務員的工資福利等待遇很大程度上由職級決定

公務員職務晉升是指公務員管理機關根據國家有關法律、法規和政策，綜合考慮國家管理需要和公務員的自身表現，將公務員的職務由低層次升到高層次。而級別晉升主要解決公務員職務發展渠道狹窄和基層公務員晉升空間過小的問題。

（二）公務員職務晉升的方式

我國公務員的晉升方式通常有以下幾種方式：一是內部晉升制。它是指某一級職位出現空缺時，由本部門職務較低的公務員升任補充。該制度盡管有利于工作的連續性和工作隊伍的穩定，但縮小了晉升人員的選擇范圍，不利于人才交流，并且易產生暮氣和因循守舊的思想，影響政府工作效率。二是外補制。它是指在某一級職位出現空缺時，由本部門以外的職務較低人員升任補充，是內部晉升制的一種必要的補充方式。三是委任晉升制。由任免機關在其任免權限范圍內，直接確定并委派某人擔任一定職務。委任者掌握著人員晉升的權力。

二、我國鄉鎮公務員晉升現狀和存在問題

（一）鄉鎮公務員晉升現狀

一直以來，鄉鎮公務員的晉升渠道主要有三種方式：一是職位層級遞升，即從普通科員逐級晉升成為副科級的副鄉（鎮）長或黨委副書記、正科級的鄉（鎮）長或黨委書記，從而進一步升遷。二是通過借調、調動等方式進入上級單位。三是通過參加縣、市級的遴選、選調考試或重新參加公務員考試以實現轉崗和晉升。

然而，2014年《關于加強鄉鎮干部隊伍建設的若干意見》的出臺，以及2015年國家公務員招考通告中對于中央機關的公務員錄用考試不再面向在職公務員、參照公務員法管理機關（單位）工作人員的規定。分別縮窄、堵死了鄉鎮公務員通過借調、調任和參加公務員考試實現轉崗和晉升的渠道。

（二）鄉鎮公務員晉升制度存在的問題

1.職務晉升空間狹小

在中國黨政機構級別中，為鄉鎮公務員提供的職務晉升臺階僅有鄉科級正職和副職兩個職位，按照5年換屆一次，每屆有2—3 名干部提拔到副科級崗位，新提拔干部年齡一般在45周歲以下，不少鄉鎮公務員只能在科員這個級別走完仕途。而在鄉鎮領導干部行列中，最高職位當屬黨委書記和鄉鎮長，其職務一般為鄉科級正職，鄉鎮領導干部進一步升遷的空間其實也不并大。

2.潛規則對組織文化的破壞

潛規則在中國這個人情關系復雜的社會還存在著很大的生存空間。有人認為，關系在干部的仕途中往往能起重要的作用，有時甚至會是根本性的作用。通常的關系類型主要包括家族、同鄉、同學、戰友等。當私人關系蔓延到組織人事領域后，一方面，上級主管個人完全按遠近親疏和主觀意志決定下級的升遷，善于奉迎者較容易被提拔；另一方面，上級官員為了鞏固自己的地位與謀取私利，往往傾向于選拔自己圈子里對自己忠誠的人，通過提拔下級官員來獲取他們對自己的支持。

3.考評機制不夠科學

考察是公務員人事選拔中的一個關鍵環節。雖然現行的公務員晉升制度對于公務員要考察什么、如何考察、考察的重點、和考察的手段方面都有明確規定，但是在實際操作中效果并不盡人意。一是缺乏可操作的標準，定性的東西多，定量的東西少，難以準確把握；二來適用范圍有限，囿于工作領域，主要考察公務員的工作表現和群眾意見。對公務員工作職責以外如道德情操等情況考察不多，得不出全面的評判，在實踐中漏洞百出。

三、應對鄉鎮公務員晉升問題的對策建議

（一）發揮好級別晉升的輔助激勵作用

公務員的晉升除了職務晉升外，還有級別晉升，而級別晉升與公務員的工資福利待遇息息相關。由于鄉鎮職數限制的客觀存在，可以通過級別晉升，來緩解公務員職務發展渠道過于單一和晉升臺階過少的問題。應提高級別晉升增加工資的額度，并適當增加鄉鎮公務員的津貼和補貼，同時實行績效工資，實現更能體現干部工作努力與貢獻程度的工資供給方式。

（二）建立科學的晉升考核機制

一方面，嚴格晉升考核程序，確保公平公正。另一方面，加強日常考核。探索建立干部個人工作業績評估體系，建立崗位指標體系、評價體系和獎懲體系，形成工作業績與收入分配、選拔任用、獎勵懲罰相掛鉤的激勵約束機制。把各類崗位的職責量化成若干考評要素，綜合工作完成情況和工作難易程度進行量化評分。根據得分情況兌現工資福利，并且把年終考評情況作為年度考核、獎勵表彰和提拔任用的主要依據，努力實現職效量化、考核量化、獎勵量化。

（三）探索多源晉升方式

全面貫徹落實2013年5月中組部、人社部制定印發《公務員公開遴選辦法（試行）》和《關于加強鄉鎮干部隊伍建設的若干意見》（中辦發[2014]14號），從根本上破除影響基層公務員成長的“天花板”效應，暢通鄉鎮公務員晉升的“專車道”，通過建立競爭性選拔的機制，完善和延長鄉鎮公務員的培養和選拔鏈條。

加強職業崗位之間的交流，安排年輕有為的機關公務員到基層崗位上掛職鍛煉，讓在基層崗位上積累了豐富經驗同時工作能力又較強的鄉鎮公務員到上級或重要崗位上去交流，進一步加強公務員隊伍的梯隊建設。

【參考文獻】

[1] 公務員職務與級別管理規定 [Z] .中共中央、國務院，2006，04.

[2] 關于加強鄉鎮干部隊伍建設的若干意見[Z].中共中央辦公廳，2014，09.

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[4] 謝培清，我國鄉鎮綜合類公務員晉升制度研究——基于晉江市的實證研究[D].華僑大學，2014.

[5] 葛倩、程姝雯，中央一攬子計劃留住基層人才拓寬鄉鎮公務員晉升空間[N].南方都市報，2014，11：AA12版.endprint