財政支出與義務教育供給

江洋平　王英杰

【摘 要】義務教育質量發展對國民經濟發展有著重要的作用。提升義務教育質量，需要財政的大力支持。理論上說財政分權有利于促進地方義務教育的供給，但在中國特色體制下，事實與理論有些出入。在垂直集中官員治理模式下，地方政府對上負責，地方居民的福利提升并沒有納入地方政府官員的效用函數內。在國內存在地方政府晉升競標賽，為晉升而專注GDP忽略社會性公共產品供給，從而削弱了義務教育的供給。

【關鍵詞】財政支出；義務教育供給

一、背景

黨的十九大報告指出我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。我國人民已經走過溫飽階段，正在向全面建成小康社會邁進。在教育方面，我國人民對義務教育的矛盾可以說是是人民日益增長的對美好教育質量的追求與教育發展地區間不平衡、教育質量發展不充分之間的矛盾。我國的教育現狀可以說是已經越過教育普及階段，正處于教育質量提升階段。教育質量的提升缺不了教育經費的投入。關于在義務教育財政支出方面，有如下兩圖：

從圖1中央和地方教育財政支出折線圖中，我們可以看出，地方政府對教育的投入有逐年上升的趨勢。中央對教育經費的投入沒有太大的波動。而且中央和地方的教育投入差值有逐年增大的趨勢。

從表1 2006-2016年中央和地方教育財政支出分別占總教育支出百分比中可以看出，中央教育財政支出基本穩定在5%-6%之間，地方政府教育財政支出穩定在93%-95%之間，沒有大的波動。可以看出地方教育支出的多少完全取決于地方財政收入。

二、義務教育發展的現狀

我國義務教育管理責任是：基礎教育地方政府負責，分級管理，以縣為主。中央是委托方，地方是代理人。中央政府提供財政委托地方政府完成義務教育供給。在我國地區間發展不平衡現狀下，我國義務教育也凸顯出一些問題。

（一）財權與事權的不匹配，造成的城鄉之間義務教育供給的差異。

自分稅制改革以后，縣鄉財政收入萎縮，中央和省級財政雄厚，因此地方政府在義務教育支出與城鎮方面比較相對過少，財政分權對城鎮義務教育有正向積極作用，但對農村義務教育有負向作用，保持農村義務教育事權和財權的適度集中是有所必要的。

（二）各地方政府間義務教育發展的不均衡

受經濟發展水平影響、國家宏觀政策的引導以及地方放政府財力的約束，地區間義務教育發展水平有很大的差異。比如東部地區義務教育公共設施條件比中西部地區優越，同一省內不同縣級之間義務教育公共設施供給水平差異明顯。這就引發了地區之間義務教育供給的不公平，社會福利不均衡。地區間義務教育產出水平也良莠不齊。完善的教育設施吸引家長追求更優質的教育，造成教育偏好的人口流動。這已經是一個我們正在面臨的問題。

（三）地方政府經濟性公共財政支出與社會性公共財政支出間的不均衡

目前我國政府官員的政績考核是以GDP增長目標為考核標準的，受晉升機制的激勵，地方政府官員更偏好于能夠拉動地方經濟發展的生產性公共支出。分稅制改革后，地方政府有一定的稅收主權，同樣受晉升激勵的影響以及發展本地經濟，地方政府有采取減稅降費、加大生產性公共財政投入的偏好以吸引資本和人才的流入，因此產生地方政府間財政競爭，爭相吸引資本和人力資本的流入。由這些方面的原因，地方政府更偏好于生產性公共財政支出，同時會壓縮和擠占對義務教育的財政支出。

（四）政府間委托代理存在的激勵不相容問題。

上級政府是委托方，委托地方政府來對農村義務教育的管理，希望地方能夠提升農村義務教育的效率和質量；下級政府是代理方，在執行政策時，更偏好于有利于自我晉升的財政投入；目前我國的代理責任格局是“在國務院領導下，由地方政府負責，分級管理，以縣為主的制度安排”。農村義務教育財政支出重心過低，由地方政府來負責管理，由于信息的不對稱，地方政府在執行義務教育政策時，在信息方面占有優勢，在向上級申報農村義務教育情況時，會出現哭窮現狀，同時地方政府有晉升激勵，會壓縮和擠占農村義務教育的支出。因此政府間存在著激勵偏好不相容的狀況。

三、義務教育健康發展的對策

（一）對現有的事權體制進行調整，提升公共資源配置效率，將農村義務教育事權上劃中央政府和財政

西方流行的財政分權能夠促進地方公共福利的提升，增加地方公共產品的供給；當引入西方理論時要充分考慮到中國的實情。中國的財政分權，使地方的財權收縮，事權卻沒有什么改變，在以GDP為績效考核標準的情況下，中國地方政府官員更偏好于將財政支出投放于能夠拉動經濟增長的基礎設施建設方面，同時會擠占對能夠提升地方福利的公共財政支出，降低對義務教育的投入。因此可以采取對現有事權進行調整，將農村義務教育事權上劃到中央政府和財政，農村義務教育投入上劃中央后，也就不存在農村義務教育投入不足，投入地區間差異較大問題。

（二）轉移支付制度的改善，在轉移支付分配規則中嵌入獎優機制，激勵地方政府加大對義務教育的財政投入

一般性轉移支付是不指定用途轉移支付，他能夠很好均衡地區間財政收入是的差異。專項轉移支付能夠對地方政府具有很好的規范和導向的作用。在政府官員晉升機制下，地方政府重建設、輕民生，因此在轉移支付中嵌入獎優機制，刺激地方政府對義務教育的供給，在地方政府間形成一個競爭市場，地方政府之間彼此互相競爭，提升資源配置效率。

（三）將地方義務教育發展水平納入地方政府政績考核標準之中

地方政府在財政支出方面之所以輕視義務教育的投入，是因為義務教育的財政投入與發展對地方政府官員缺乏激勵。因此在政府官員考核指標的選取中不僅僅看重GDP的增長，還要將地方人民福利水平的提升納入考核標準中，在政績考核標準中納入一定比例的地方義務教育發展成果，地方政府官員在自我晉升時不會只考慮經濟的發展，同時還要考慮關于人民福利的提升。

（四）完善信息披露機制以及監管機制

中央與地方之間對義務教育供給上是信息不對稱的，對于地方居民偏好的信息以及對義務教育需求的信息，地方政府具有信息上的優勢，因此會造成地方政府的逆向選擇或道德風險。完善信息披露機制，建設透明政府，這樣政府的努力更容易的被反映到績效上來，從而對政府官員正向激勵。更加關注社會人民的福利。endprint