政府和社會資本合作PPP新規與新階段的發展建議

陶寶權

【摘 要】2017年的11月，高速發展的政府和社會資本合作（PPP）模式迎來了拐點，國家多部委密集出臺相關政策，規范PPP模式發展中的異化和風險。PPP模式將在中國基礎設施和公共服務領域，乃至走出去的“一帶一路”廣闊的舞臺上，扮演重要角色。

【關鍵詞】社會資本；PPP項目；融資

2017年的11月，高速發展的政府和社會資本合作（PPP）模式迎來了拐點，國家多部委密集出臺相關政策，規范PPP模式發展中的異化和風險。2017年11月10日，財政部下發《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》，即“財政部92號文”，從PPP項目庫出發管理政府和社會資本合作（PPP）項目合作，防止PPP成為地方政府新的融資手段，防范隱性債務的風險擴張。幾天之后，國資委正式下發《關于加強中央企業PPP業務風險管控的通知》，即“國資委192號文”，控制央企國企在參與PPP項目中的經營風險。

PPP是Public-Private-Partnership的縮寫，直譯為“公私合作”，在我國正式翻譯為“政府和社會資本合作”，將私人資本的范疇擴展為社會資本，從而包含了國有企業、中央企業等資本。PPP產生于西方發達國家，我國在20世紀80年代也有了沙角B電廠項目等開創性的項目實踐。而自十八屆三中全會提出“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”后，國務院及發改委、財政部先后出臺《國家發展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》、《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》，以及《關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》等推廣運用PPP模式政策措施。而且，長期以來地方政府在公共產品和服務投入欠賬較多，城市化發展又面臨諸多壓力，地方債務規模龐大，2014年國家新版《預算法》的出臺，以及《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》的出臺，禁止了地方政府通過地方融資平臺進行融資，從而間接地將PPP模式推向了發展的熱潮。

而此次政策的密集出臺，正是在于規范各地方在落實PPP模式時發生的異化與偏離，重申PPP模式引入私人部門投資的初衷。但是部分地方政府仍然依賴于傳統的融資與建設的模式，采用PPP的模式進行包裝，但卻在實際操作中采用政府回購、保底、固定回報等模式，同時缺乏項目后期的運營與績效考核。這些操作手段不僅進一步擠出了民間資本，同時為地方政府增加了債務隱患和風險。4月，財政部、發改委、司法部、人民銀行、銀監會和證監會六部門發布《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》（以下稱“50號文”）嚴禁地方政府利用PPP和各類投資基金等方式違法違規變相舉債。而92號文給予地方政府詳細指導方針，從嚴格控制新項目入庫標準、集中清理已入庫項目兩個方面，公布了實施標準。重點對于僅建設無運營的、前期準備不到位的、不參與績效考核或者掛鉤比例不足30% 的、超出財政能力10%的、政府違法違規舉債擔保的以及其他涉及違規行為的項目，一律進行清理。

而另一方面，據財政部《全國PPP綜合信息平臺項目庫第8期季報》的數據顯示，截至9月末，PPP項目中簽約社會資本共944家，而其中國有獨資300家，國有控股249家，占比達58.16%，民營獨資175家而民營控股153家，民企參與度嚴重不足。而且在具體實踐中，央企參與PPP項目出現了多種違規現象，如參與收益率低的項目以扮演財政的角色，為項目提供背書和融資服務而偏離主業，通過PPP項目公司轉移負債虛增資產，或者未能與地方政府以及其它合作方共擔風險等違背央企管理規范的行為。此次192號文件即從集團管控，項目審批，盈利和負債指標水平以及追責問責機制等方面對央企加以規范，明確央企集團對PPP業務管控的主體責任和各級子企業的具體管理責任，有效應對項目占用資金規模大、回報周期長帶來的潛在風險，規定PPP投資額不得超過上一年度合并凈資產50%、資產負債率高于85%或2年連續虧損不得參與、不得引入明股實債或者購買劣后級基金份額、以及按照實質重于形式的原則把控PPP項目進度，從而嚴控央企經營與債務風險，在規范央企的同時，為民營企業參與PPP項目騰出更多空間。11月底，發改委下發《國家發展改革委關于鼓勵民間資本參與政府和社會資本合作（PPP）項目的指導意見》，從創造良好環境、分類施策、盤活存量資產、做好項目推介、設定選擇標準、規范合同、加大融資支持、提升咨詢機構、評選案例、加強誠信建設十個方面分別闡述了該如何鼓勵民企參與到PPP項目，促進PPP參與主體多元化。

新規規范了央企，同時為民營資本開通了便利。而且，根據國家統計局目前發布的固定資產投資最新數據，截止到2017年8月末，1至8月，全國累計完成固定資產投資39.4萬億元，同期累計新增落地PPP項目計劃投資額1.5萬億元，后者僅僅占前者的3.9%。PPP模式推廣空間仍然非常巨大，需要社會資本、尤其是民營資本的廣泛參與。但是現階段來看，民企參與PPP項目依然面臨著諸多挑戰和問題。

首先，政府頂層設計和相關制度、法律法規等政策環境仍然不完善、不統一。目前涉及PPP項目的上位法律僅有《政府采購法》和《招標投標法》，但它們的針對性不強，很難指導形式多樣的項目。而具體的相關法律法規分散在相關法律法規的一些部門篇章。而且PPP項目涉及的部門眾多，各參與主體缺乏系統的銜接。不同法規之間的規定出現矛盾與不統一，增加了PPP項目的談判成本，同時也影響了PPP項目在整個過程中的融資水平。

其次，社會資本普遍對于政府的信用缺乏信心，在政府違約的情況下無能為力，最終造成損失。由于PPP項目周期一般較長，在出現政策調整，以及最為常見的主管領導換屆的情況下，往往發生政策和態度的斷層，支持政策中止，甚至通過各種措施如高管委任和審批監管等手段，爭奪項目的控制權。

再次，PPP項目投資一般規模較大且周期很長，而如市政和公益環保等項目的利潤率普遍偏低，與社會資本的投資偏好較為不同。社會資本參與 PPP模式成立項目公司后仍需要進行融資，目前一般商業銀行中長期信貸資金的利率要求在7%左右，再加上交易費用和回報率，收益率低于12%的投資項目很難吸引到社會資本。但是，過高的資金成本不符合地方政府推廣運用PPP模式的出發點。endprint

最后，與政府和社會資本合作相關的配套市場環境，包括PPP項目融資環境以及中介和咨詢服務，都尚不完善。目前銀行貸款仍然是PPP項目融資的主要方式，其它如基金、信托、保險資金參與PPP項目還很少，而且PPP項目很難滿足銀行對于項目現金流的要求。另外，PPP項目執行過程中的咨詢研究機構和咨詢服務能力都尚在發展之中，都難以適應現階段PPP實踐高速發展的需要。

然而當前，我國經濟發展進入新常態，財政收入的高速增長也已經成為歷史。但與此同時，我國進入程正華快速發展與人口老齡化加速，對教育、醫療、養老、環境等公共服務等需求卻呈現剛性增長。面臨著財政緊運行，人民對于公共服務的需求日益增高，未來很長一個時期內，PPP模式將在中國基礎設施和公共服務領域，乃至走出去的“一帶一路”廣闊的舞臺上，扮演重要角色。因此，也提出若干建議，推進中國PPP的健康發展。

首先，針對PPP加快政府和社會資本合作的立法進程，為政府和社會資本合作營造良好的法制環境。加強PPP立法研究，為政府和社會資本等相關主體提供穩定的預期，進一步厘清政府部門與社會資本的職能分工，為PPP模式發展營造良好的體制環境。統一PPP項目執行過程中，各個相關主體對于政策和法規的理解和認知，并通過完備的合同文件，約束各方行為，明確各方的分工與承擔的風險，權力以及義務。

其次，健全PPP服務體制，提升PPP執行效率，簡化和統一PPP項目涉及的審批和溝通流程。建立公平有效的運行機制，通過公開透明的平臺與競爭，保證PPP項目的各參與方機會平等，風險共擔。甚至建立專門的PPP項目管理機構，專職處理PPP項目的管理與咨詢服務。

再次，在PPP項目評估階段，讓政府、社會資本、咨詢服務方共同參與項目的評估，全面控制與評估項目的風險，合理制定項目的執行方案與價格，合理分配項目的短期和長期風險。推進PPP項目評估業務流程的標準化，從而形成公開公正的流程和框架。

最后，要加快完善PPP市場相關的配套市場環境。加快PPP合作金融服務，包括PPP資產證券化、PPP項目股權交易、PPP的策劃和規劃等。大力發展PPP合作相關的咨詢和研究服務，提高PPP咨詢服務市場中的服務質量和水平。

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[8] 國資委，《關于加強中央企業PPP業務風險管控的通知》，2017。endprint