經(jīng)濟新常態(tài)下地方政府投融資平臺轉型發(fā)展問題及對策

李茗+馬劍

【摘 要】在經(jīng)濟新環(huán)境、新常態(tài)的發(fā)展趨勢中，地方投融資平臺在最初促進地方經(jīng)濟發(fā)展中起到了巨大的作用，無論是資金的引流還是招商引資的開發(fā)，都為地方經(jīng)濟發(fā)展注入了強勁的生命力。但隨著現(xiàn)行經(jīng)濟環(huán)境發(fā)生轉變，地方政府需要對投融資平臺內外部環(huán)境進行深入分析判斷，找出在過去發(fā)展階段存在的問題，改革創(chuàng)新思路，探究在現(xiàn)有基礎上實現(xiàn)新的功用與發(fā)展方向，以此完善平臺的職能。本文從地方政府投融資平臺轉型階段所面臨的問題與發(fā)展現(xiàn)狀進行分析，探究在過去經(jīng)濟高速發(fā)展階段存在的問題與缺陷，并根據(jù)后續(xù)發(fā)展的方向提出適宜的對策建議，保障平臺健康轉型發(fā)展且能繼續(xù)幫助地方經(jīng)濟增長。

【關鍵詞】經(jīng)濟新環(huán)境；地方政府投融資平臺；創(chuàng)新思路；發(fā)展建議對策

引言：

隨著近年來我國中央大力推進財稅制度政策的改革與發(fā)展，地方政府也在自身架構基礎上成立直屬當?shù)卣耐度谫Y平臺來招商引資以刺激經(jīng)濟發(fā)展。通過土地資源及其他相關資源作為核心，為城市基礎設施建設及產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展籌措更多的資金，繼而從局部促進我國整體城市化的發(fā)展進程。但是需要注意的是，地方融資平臺在發(fā)展過程中產(chǎn)生了一些不利影響，尤其是在一些城市中由于融資規(guī)模及速度遠遠超過了城市發(fā)展的速度，導致債務高企，一定程度上導致當?shù)亟?jīng)濟畸形發(fā)展，對城市居民的生態(tài)環(huán)境造成了破壞，我們經(jīng)常可以在一些城市數(shù)據(jù)中看到城市的債務規(guī)模步步高升，但城市居民的存款、資產(chǎn)規(guī)模卻不斷創(chuàng)新低。為此國家針對這類情況循序進行監(jiān)管并積極通過措施進行把控，力爭將地方政府的債務規(guī)模控制在一定程度內。從中我們可以發(fā)現(xiàn)，當城市經(jīng)濟發(fā)展不再良性，必然需要對投融資平臺進行正確的轉型。雖然平臺在經(jīng)濟中起到舉足輕重的作用，但當務之急是通過改善投融資平臺結構與方向，重新梳理城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展的方向，才能重新保持良性發(fā)展的態(tài)勢。

一、新常態(tài)下地方政府投融資平臺發(fā)展現(xiàn)狀

現(xiàn)行地方投融資平臺發(fā)展現(xiàn)狀首先就在于國家對地方不良發(fā)展，債務高企的情況加強監(jiān)管，促使平臺進行相關轉型。在2014年10月國務院就對地方政府債務管理提出針對性意見，并且全國人大常委會也就此修改了預算法案，這兩個文件的誕生直接促使投融資平臺的陽光發(fā)展期的結束，進入嚴監(jiān)管、正規(guī)程序化階段。此外中央文件對地方政府的債務管理機制進行了明確的流程化管理，直接收回地方政府融資渠道。地方政府在過去經(jīng)濟高速發(fā)展的幾年中，大多數(shù)的產(chǎn)業(yè)基金、投融資標的都是依靠土地資產(chǎn)作為核心，延伸多渠道、多方向的資金運作，而國土資源部通過對土地資源的嚴格管理并設立專項資金使得各地政府投融資平臺的生存壓力愈發(fā)悲觀，轉型發(fā)展必然是板上釘釘?shù)倪M程。

當然，中央在對地方投融資亂狀進行整合監(jiān)管的同時，也在不斷給予一定的支持，幫助地方平臺進行改良平穩(wěn)過渡。我國作為發(fā)展中國家，城鎮(zhèn)化的比率較低，相比于發(fā)達國家70%的標準，我國僅僅達到最高56.1%，這說明地方政府在地方經(jīng)濟與民生建設上還有很長的路要走。而在現(xiàn)行經(jīng)濟新常態(tài)環(huán)境下，若一味通過地方融資平臺與土地資源結合推動地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，必然導致產(chǎn)業(yè)脫實入虛產(chǎn)生泡沫經(jīng)濟。短期或許會使經(jīng)濟發(fā)展很快，長遠來看則反而本末倒置。一個地方的經(jīng)濟與民生必然需要有著支柱產(chǎn)業(yè)作為根基，扎實、穩(wěn)定、支柱才能長遠。政府對此提供了相關政策支持，例如國開行等政策性銀行在中央的指導下對地方土地項目進行直接性的資金引導，幫助地方政府現(xiàn)有公共項目平穩(wěn)過度收尾。在產(chǎn)業(yè)側重上政府對地方民生環(huán)境的偏好與發(fā)展方向進行扶持，對互聯(lián)網(wǎng)與金融行業(yè)進行嚴格管理，對實體經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)進行指導與資源幫助，意在幫助地方政府的經(jīng)濟開發(fā)回歸本質，從土地資源過度利用回歸到實業(yè)興邦，增添民富的大方針中。

除了中央政府提供支持之外，地方政府也在密切關注本地投融資平臺轉型的方向與服務內容。從國發(fā)43號文下發(fā)到現(xiàn)在，雖然地方政府堅定執(zhí)行中央政策的內容，但經(jīng)濟轉型發(fā)展并非一蹴而就，需要結合當?shù)亟?jīng)濟現(xiàn)狀以避免不必要的風險事件。因為地方政府投融資平臺的轉型是慢而平穩(wěn)并繼續(xù)承擔著政府市政項目資金規(guī)劃的平臺，所以許多地方政府的投融資平臺在政策出臺后一段時間仍然是城市建設與社會發(fā)展所需資金主要的籌集渠道。作為地方政府建立的平臺進行轉型，轉型后必然要承載新時期的平臺職能，轉型期間離不開政府的大力支持，順利度過轉型期即可實現(xiàn)幫助經(jīng)濟新常態(tài)時期地方經(jīng)濟發(fā)展的需求。例如，現(xiàn)在不少城市和地區(qū)通過融資平臺成立的地方產(chǎn)業(yè)基金，專注服務與推動實業(yè)與技術產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，把經(jīng)濟發(fā)展的驅動力回歸本質，脫離地產(chǎn)資源的脈絡。而在這里其中，地方政府對投融資平臺轉型方向的把控則至關重要，所以密切關注就在所難免也恰到好處。

除宏觀與政府間的經(jīng)濟發(fā)展推動外，平臺自身也要不斷優(yōu)化升級，積極探索發(fā)展的新道路，而不是拘泥于某一領域，什么時期該側重哪類產(chǎn)業(yè)的支持就提供相關的資金與資源的幫助，才能建立良好健康的經(jīng)濟增長生態(tài)環(huán)境。現(xiàn)行的政府投融資平臺職能逐漸剝離出來后，原有的經(jīng)濟生態(tài)環(huán)境發(fā)生巨大變革，平臺原有的投融資模式已然不再適應市場的發(fā)展。但相較于民間平臺的轉型，政府投融資平臺依靠政府與政策背景可以從多個方向進行轉型探索，不應拘泥于單一方向，畢竟融資平臺的本質是招商引資為本地區(qū)的產(chǎn)業(yè)注入資源與生命力，從而進行產(chǎn)業(yè)升級與產(chǎn)業(yè)鏈的整合搭建。在過去幾年，由于房地產(chǎn)熱潮的鋪開，全國不少城市依靠自身有利因素把土地資源結合商業(yè)地產(chǎn)基金項目進行融資，利用炒作房地產(chǎn)撬動經(jīng)濟增長，使得平臺本身誕生的意義也打上了問號。在經(jīng)濟新常態(tài)時期投融資平臺轉型可以從運行方式進行轉變，如從工程型轉向經(jīng)營性。對內從管理偏向轉變?yōu)榉掌颍浞职l(fā)揮平臺服務本質，整合優(yōu)質資源來為市場經(jīng)濟注入驅動力，繼而為地方城市民生建設服務。所以，平臺發(fā)展注重精細化、專業(yè)化、嚴謹化，將更適應現(xiàn)行經(jīng)濟環(huán)境的發(fā)展態(tài)勢。

二、新常態(tài)下地方政府投融資平臺轉型的必要性

平臺轉型的必要性，就要看投融資平臺所處的大環(huán)境對平臺需求標準的變化。從地方投融資發(fā)展來看，現(xiàn)階段地方投融資平臺的內部管理及經(jīng)營并沒有很好的市場化，缺乏現(xiàn)代成熟的企業(yè)式經(jīng)營管理及監(jiān)管的組織架構，而是延續(xù)政府部門架構并將其應用在平臺之中。在實際經(jīng)營中平臺一方面分屬地方政府卻又不受政府部門的監(jiān)督，自身沒有完善高效的監(jiān)管機制，導致許多借款與壞賬、挪用資金等問題頻頻發(fā)生，這都直接性的促使平臺轉型的必要性愈加明顯。從公開數(shù)據(jù)來看地方投融資平臺在地方經(jīng)濟上的應用，雖然投融資平臺給當?shù)貋韼碓S多的融資，但也給地方企業(yè)與政府增添了更加高企的負債總額，其中所存在的融資業(yè)務不規(guī)范、主題混亂等嚴重問題都促使這地方政府把平臺改革轉型列入地方發(fā)展的首要問題之一，其必要性不言而喻。endprint

經(jīng)濟新常態(tài)是基于前期城鎮(zhèn)化比率增長引起城市基礎建設，繼而觸動的土地資源經(jīng)濟發(fā)展。隨著城市基建發(fā)展項目上線的加速，各方面所需要的資金比率也隨之增加，若僅依靠地方政府與中央財政來覆蓋是不行的。因此，必然需要投融資平臺帶動民間資本踴躍投入國家產(chǎn)業(yè)基金中來，加快國家經(jīng)濟發(fā)展速度。新常態(tài)下各地方政府不再僅僅重視土地資源帶動的房地產(chǎn)經(jīng)濟，而是要轉向產(chǎn)業(yè)與土地結構優(yōu)化改革，一方面革去上階段土地經(jīng)濟的弊端，另一方面也是帶動平臺轉型進行多元化投融資服務，使其擺脫單一路徑更加多元化深層次融入經(jīng)濟發(fā)展。

從我國一直以來改革發(fā)展的常規(guī)趨勢來看，之前我國所采用的分稅制導致中央稅收比率增高地方政府的收入比下降，所以地方政府為了改善自身財政支持，就建立了相關投融資平臺幫助本地商業(yè)與產(chǎn)業(yè)的引入和發(fā)展。平臺的創(chuàng)建最初需求較為單一，只是作為資金募集使用，但隨著不斷拓展經(jīng)營范圍與覆蓋的領域，在實際運營上或是因為管理缺陷、或是因為機制的不完善，暴露出很多問題。所以，為了更好的促進投融資平臺正規(guī)化全面化的發(fā)展，確實需要地方政府推動投融資平臺的轉型。

三、新常態(tài)下地方政府投融資平臺轉型的基本原則和方向

新時期，新發(fā)展，地方政府的投融資平臺也要順應時代步伐，緊跟國家產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟調控的方向與趨勢提供適宜、專業(yè)的服務體系，從而實現(xiàn)投融資模式的有效創(chuàng)新且能實際應用。

在經(jīng)濟新常態(tài)時期，平臺轉型的原則與方向可以概況為以下五個方面：

一是正確梳理地方政府與投融資平臺在經(jīng)濟建設中的位置與關系。要明確兩方之間的責任與職能關系，從而使平臺可以從單純的政府融資平臺角色脫離出來，進行真正的市場化轉變，可以通過政府的引導以及在市場化趨勢下進行調節(jié)。政府不應干涉平臺公司的具體經(jīng)營活動，不給平臺提供剛性兌付的擔保憑證，讓風險控制回歸平臺自身對市場反應的敏銳度與專業(yè)度上來，這樣才能更加成熟。

二是拓寬投融資平臺的資金來源。投融資平臺的資金來源應不僅僅依靠當?shù)卣c銀行資本，也可以充分引入國企央企或者帶動民間資本的涌入。近幾年，一方面我國政府產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金壓力過重，另一方面許多國企央企的資金大多趴在賬上沒有應用，造成資源的浪費。另外，民間資本由于沒有好的投資渠道引導，只能一味的投入到房地產(chǎn)行業(yè)中，不利于經(jīng)濟發(fā)展。通過投融資平臺引入資金既可盤活社會資本也完善了平臺公司的現(xiàn)代化企業(yè)管理運行制度，使其名聲也有所宣揚。

三是增加投融資平臺經(jīng)營范圍，真正實現(xiàn)多元化發(fā)展。我國金融機構的投資渠道與對象應多元多樣化，不應局限于某一地域或產(chǎn)業(yè)，應以投資為媒介融入城市基礎建設、文化民生及商業(yè)技術等多領域的發(fā)展建設。若有多余閑置資金也可以在其他城市進行投資，避免資源浪費。現(xiàn)行金融融資渠道越來越多，不僅有傳統(tǒng)的銀行信貸、信托、資產(chǎn)證券化等，還有新出臺的ppp項目、融資租賃等渠道都可以作為投融資平臺資金來源手段，這樣資金來源多樣化即可加快項目運作進程，還能降低存在的財務風險，資產(chǎn)負債結構也更為健康。

四、新常態(tài)下促進地方政府投融資平臺轉型的建議

首先，促進平臺的分類轉型，使平臺的職能更加明確細分。現(xiàn)在經(jīng)濟環(huán)境一方面是城鎮(zhèn)化發(fā)展，一方面是對土地資源經(jīng)濟進行調整。這就要求地方政府的投融資平臺在后續(xù)的時間里最大化的發(fā)揮價值促進地方經(jīng)濟發(fā)展。因此，在體制改革的過程中就需要將完全意義上的地方的投融資平臺轉化為普通性質的公司和企業(yè)，將完全非市場化的投融資平臺轉為地方公共管理性質的經(jīng)營機構，將半市場化的平臺模式轉化非投融資性質的平臺。但是在實現(xiàn)平臺分類轉型的過程中需要注意的是，不僅要結合地方和我國經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)狀，而且要進行合理的規(guī)劃和預測，以前瞻性的眼光為前提實現(xiàn)地方政府投融資平臺的轉型。

其次，做好平臺資源與政府資源的整合工作。地方政府投融資平臺本身是對當?shù)剡M行金融服務，積累了大量的資源。通過對現(xiàn)有資源的整合可以對轉型方向及現(xiàn)狀有清晰的認識，對債務方面的問題也將帶來十分重要的促進作用。因此，地方政府應做好自身資源與數(shù)據(jù)整合，充分調動起相關工作人員工作熱情與積極性。在內容方面要進行更加規(guī)范科學的制度建設，構建成熟高效的平臺架構。資源的整合可以對自身資源與優(yōu)勢有清晰的認識，吸引外來資本也有著更為明確的方向與選擇，從而可以提高資本的使用效率。最后，通過混合所有制的發(fā)展來促進地方政府現(xiàn)有投融資平臺的優(yōu)化，亦可以把城市化進程與產(chǎn)業(yè)發(fā)展形勢作為基礎來推動平臺整合和優(yōu)化。

再次，做好風險防控工作成為平臺轉型的重點工作之一。平臺轉型不僅是經(jīng)濟新常態(tài)的大趨勢，也是地方債務高企的防范之路。這個時期是最好的時期，也是要求最嚴格的時期，機遇與風險并存。平臺與地方政府要對內部人員的專業(yè)素養(yǎng)不斷進行培訓與審核，使他們能夠長久保持較高的專業(yè)技能及思維，避免因為人為因素帶來不必要的失誤，以控制風險和避免損失。對外投融資階段的工作要明確各方面的風險點，對已知與潛在的風險都要做好風險評估，避免無謂的損失和不可控的危機，從而讓資產(chǎn)回歸良性運作。作為地方政府的投融資平臺，應當首要對項目的風險做可行性評估，并對風險建立應對方案后再落實轉型工作。

最后，做好中長期規(guī)劃和人員培養(yǎng)工作。就目前地方政府所處的市場環(huán)境和經(jīng)濟環(huán)境來看，要想促進地方政府投融資平臺實現(xiàn)更快更好的改革和發(fā)展，將可能遇到的經(jīng)營風險和潛在風險降到最低，做好中長期規(guī)劃和人員培養(yǎng)工作就顯得尤為重要了。因此，在中長期規(guī)劃方面，地方政府融資平臺公司要以市場發(fā)展的實際變化為基礎，完善公司基礎性框架結構，樹立長遠的發(fā)展眼光，做好公司整體戰(zhàn)略規(guī)劃和布局，協(xié)調公司的經(jīng)營能力，采用現(xiàn)代化的信息技術，在做好公司規(guī)劃工作的同時拓寬融資渠道，進而促進地方投融資平臺實現(xiàn)更快更好的轉型和發(fā)展。在人員培養(yǎng)方面，地方政府融資平臺公司的領導者要明白人才建設對投融資平臺轉型發(fā)展的重要作用，通過讓自身掌握更多的專業(yè)知識達到以身作則的示范效果。

需要注意的是，如今的城鎮(zhèn)化發(fā)展已經(jīng)不僅僅是單一追求物質上的豐富與空間上的拓展，而是要更加深入的提升城市品質、文化、生態(tài)等多方面功能配套設施，打造宜居宜業(yè)的可持續(xù)發(fā)展生態(tài)城市環(huán)境，以及吸引更多的人才涌入。地方政府投融資平臺需要不斷用市場化的模式提高經(jīng)營管理水平，實現(xiàn)管理模式制度化。投融資平臺需要立足于國家發(fā)展與市場趨勢，對發(fā)展方向、長遠目標有明確的規(guī)劃，用管理模式與層次化運行來保證平臺合理、有序、正規(guī)運營。用制度來明確人的職能、錢的應用、權的范圍，讓權力與決策可以在地方政府發(fā)展經(jīng)濟民生的過程中充分發(fā)光發(fā)熱。就現(xiàn)行新型城市化發(fā)展政策，作為投融資平臺一定要緊跟政府政策導向的開發(fā)建設目標積極參與資金融通，主動協(xié)調政府各部門之間的支持。當投融資平臺融入市場大環(huán)境后，就不再是僅有單一的投融資職能，而是可以對市場與經(jīng)濟發(fā)展進行分析，找出最適合當?shù)匕l(fā)展的資金融通方式，使經(jīng)濟可以良性發(fā)展。

五、總結

經(jīng)濟新常態(tài)環(huán)境下，地方政府的投融資平臺面臨的機遇與風險并存。如何進行更優(yōu)質的配比，建立高效可持續(xù)的資產(chǎn)運作平臺，這就需要專業(yè)人士對現(xiàn)有的地方政府投融資平臺所處的當?shù)亟?jīng)濟環(huán)境進行具體分析，尋找出最合適當?shù)赝度谫Y平臺的轉型方向，以便更好的服務地方民生經(jīng)濟。但是無論如何轉型，還是要堅持建立之初政府所賦予的促進經(jīng)濟發(fā)展的使命，平臺本身也應結合多年來的歷史工作經(jīng)驗和所掌握的先進理論知識提出更多更高效的建議與方案，以促進投融資平臺未來轉型成功后更加專業(yè)高效的運行以及長久穩(wěn)定的發(fā)展。

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