學分銀行建設困境探析
——以開放大學承建的學分銀行為例

□ 江 穎

近年來，隨著“搭建終身學習立交橋”目標的提出，繼續教育的理念正在發生變革，學分銀行建設成為我國終身教育領域的一個熱門話題和教育改革探索的重要方向。許多省、市在國家政策的要求下委托開放大學建立了學分銀行，或由開放大學自行建立了學分銀行。然而，種種跡象表明，目前各地由開放大學為主承建和推行的學分銀行，在“圈內”和“圈外”遭受的境遇并不一致，不同領域的人們對于學分銀行的態度也有所不同。開放大學學分銀行實踐者在建設中，面臨著不同的壓力。故而，本文將探討：當前由開放大學承擔建設的學分銀行究竟遭遇什么樣的困境？實踐者和建設者們應該厘清什么樣的關鍵性問題以尋求困境的突破？

一、學分銀行建立的政策背景

學分銀行在中國興起于2000年以后，最早的政策可見于2004年的《教育部關于在職業學校逐步推行學分制的若干意見》，這是我國第一個關于提倡推行區域間、學校間和專業間的學分互認政策。2010年，中共中央、國務院印發《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020年)》，明確提出要“搭建終身學習‘立交橋’……建立繼續教育學分積累與轉換制度，實現不同類型學習成果的互認和銜接”[1]。我國“學分銀行”建設由此拉開序幕，有關學分銀行建設的政策導向與實踐目標在國內引起廣泛反響，短短幾年內，全國各地掀起了一股爭相創設學分銀行的“風潮”[2]。其后從2013至2017年間，黨中央和政府發布了《國務院關于印發國家教育事業發展“十三五”規劃的通知》《教育部關于推進高等教育學分認定和轉換工作的意見》等多個相關文件，提出建立中國特色的學習成果認定和轉換體系、支持優質資源的共享開放、匯集高等學校及社會其他機構優質課程形成優質的課程“超市”、采用協議或聯盟等方式聯合制定課程銜接標準等指導意見[3]，用以推動建設全民學習、終身學習的學習型社會。可以看出，在政府的支持下，加快建設學分銀行，成為我國未來教育發展的趨勢。

二、開放大學建設的學分銀行在實踐中的困境

目前由政府委托開放大學建設的學分銀行和開放大學自行建立的學分銀行已經超過15家，學習成果認證分中心已超過47個。[4]包括：上海市終身教育學分銀行、江蘇省終身教育學分銀行、浙江省終身教育學分銀行、廣東省終身教育學分銀行、四川省終身教育學分銀行、國家開放大學學分銀行等。已有研究者發現，學分銀行在實踐運行過程中，或多或少存在一定的共通性問題，如楊晨提出，學分銀行尚未形成需求機制和未了解認證服務對象，在深層次建設中還存在來自體制、制度以及聯盟學校方面的障礙[5]；吳鈞認為，學分銀行存在學分換算技術障礙、對學習者的實惠利益吸引度低以及校級學分互認壁壘等問題[6]；周晶晶等人通過對區域學分銀行調研發現，學分轉換并非如預期那樣廣受歡迎，反而顯現出需求不足的困難[7]；王海東等人認為，當前我國的學分銀行建設仍然存在缺乏國家學分認定法規支持、開展學分認定機構或互認的標準體系不夠明晰等問題[8]。從目前開放大學建設的學分銀行進展來看，大部分機構運行開展的認證和轉換等核心業務情況并不盡如人意。下文就學分銀行的困境展開思考并進行分析：

1.認證需求調研缺失

在全球知識經濟蓬勃發展的浪潮下，終身學習的重要性不言而喻，超過140個國家或地區為了促進教育機會的均等、提升人力資源的素質和規范教育資格，創立了各種類型的學分認證積累轉換機制或資格框架[9]，建立學習成果認證機制和學分轉換機制這一論題已經成為許多國家在教育發展過程中的共識。這樣的背景促使我國學分銀行產生，目的是為了溝通不同教育類型、共享優質資源、為學習者提供多種選擇學習的機會以及降低學習成本等，但這種需求是一種自上而下的改革和驅動，是建立在政府和建設者們對于未來學習型社會發展前景預判的基礎上的。

從社會發生重大變革的經驗來看，其驅動力往往來自基層最為根本的需求；在終身教育、學習型社會發展中，如果沒有來自學習者旺盛的學習成果認證與轉換需求和機構較強的改革訴求，學分銀行難以維系后續生存。正如美國社區學院的創立，起源于一批著名大學發起的“創建純粹大學”運動[10]，美國政府把這一運動視為穩步發展經濟和穩定社會秩序的重要手段，并開始立法干預和強力支持，從而導致以學生通識教育為核心或進行專業化訓練為基礎的社區學院的誕生。

學分銀行建立的外部邏輯起點在于，是否真正了解大眾對學習成果認證和轉換的需求方式、需求數量及需求類型等。學分銀行不是空中樓閣，它必須建立在終身教育及學習型社會已經萌芽、諸多學習者要求進行隨時隨地學習、學習成果持續有效的前提下，是一種自下而上的需求。然而，目前絕大部分開放大學建設的學分銀行都是基于國家指導性政策的發布而建立起來的，不可否認的是，它們對于終身教育、學習型社會的發展具有前瞻性和實用性，但是，建設者們是否在開展學分銀行之前進行過大規模的社會調研？是否對學分銀行的潛在需求群體進行過了解與統計？是否具備需求數據？目前，這方面的研究在國內鮮有涉及，能查找到的僅為江穎等人在2005年對學分銀行開展的需求研究，但文章也只是在四川省域范圍內對學分銀行的功能及建構方面進行了初步調查，并沒有涉及學習者和相關學歷教育機構、非學歷培訓機構等真正詳細的需求研究。[11]相反，學分銀行建設者們更多的是對其建立之后應擁有的各種制度內核、轉換標準、功能體系和業務規范進行探討，代表性的研究如楊黎明對學分銀行理論框架模型、課程標準化建設等的探討[12-13]；王海東等人對學分銀行制度的研究[14]；鄢小平等人對學分銀行信息平臺和業務模型的研究[15-16]；以及李令群對學分銀行質量保障體系的初探等[17]。可以看出，目前仍然缺乏真正的學分銀行需求調研。

2.相關配套政策或法律支持不足

目前從國家到地方層面，學分銀行“立交橋”大框架已經初步搭建，但缺乏的是如何使各種層級和類型的教育機構能夠平穩順利地駛入立交橋的通道。要使通道順暢不受阻礙，則需要建立交通規則——學分銀行的認證和轉換制度。在國外，學分銀行建立之前很大程度依賴制度的指引，如日本文部省于1993年頒布《校外學習的學分認定制度》支持高校之間的學分互認；韓國政府于1997年頒布《學分認證條例》促進學分銀行制度的發展；臺灣地區于2005年頒布終身學習相關法規，推進學分與課程的互認；香港地區教育局于2007年頒布《學術及職業資歷評審條例》第592章，搭建資歷架構用于學習成果的標準化和互認程序。[18]從以上的經驗來看，制度可以在很大程度上規范并明確以下事項：學分銀行學習成果資格框架的搭建、學習成果認證的范圍、參與學習成果認證的機構、學習成果認證的管理機構、學習成果認證的基本程序與辦法、具體的實施指導意見等，這些制度均可給予學分銀行運行以具體保障。

目前，我國已經出臺關于學分認定和轉化的指導意見，但尚缺乏一定的配套政策支持，特別是缺乏具體細化的政策支持，帶來的問題是：

第一，具體配套政策的缺乏，導致各教育機構參與動力不足。學分銀行的建設需要加盟機構的支持，由于政策的配套和保障力度還不夠，即使政府予以大力推進，許多教育機構往往把加入學分銀行當成一種完成也可、不完成也無不可的任務，即使不完成，不會有任何懲罰措施。機構開展學分銀行業務的壓力先天不足，實施動力便后天缺乏。更有如自考、教育培訓、企業等機構，由于缺少法規依據指引，在不了解學分銀行的情況下，他們往往對學分銀行缺乏信任和興趣，學分銀行難與之結盟。因此，即使在政府給予學分銀行極大支持力度的背景下，沒有相應的具體配套政策或措施作為保障，一紙“規劃”或“成立通知”最終也只會在現實運行中流于形式、變成空文，或是各個機構僅是為完成政府布置的任務而敷衍了事。

第二，法律制度的缺乏，難以保障學分銀行主體地位。學分銀行是具有權利能力、行為能力和責任能力的主體，法律制度的支持力度，會影響到學分銀行將來的生存與發展，包括定位、地位、職能、聯盟、學習成果認證與轉換，以及運行過程中與國家教育行政管理部門和其他教育機構聯盟之間形成的不同法律關系主體的權利與義務。制度的缺乏，甚至會導致學分銀行事業發展找不到支撐依據，進而影響到支持經費的劃撥。同時，由于我國學分銀行通常是在“先上馬后備鞍”的背景下建立起來的，建立起來后若無具體制度可依，沒有指引方向，極易在后期實施過程中產生系列問題，如“權利任性”的處理、相關利害關系人合法權益的保護、民事糾紛的處置等。如果沒有制度對權利職責作出明確的界定和解釋，學分銀行在推進過程中必然會遇到障礙。

3.存在體制障礙

學分銀行從一開始成立，其目的就是要“實現不同類型學習成果的互認和銜接，促進各級各類教育的縱向銜接與橫向溝通。”[1]國家開放大學學分銀行相關研究者在此基礎上設計了學習成果資格框架，將學習成果縱向劃分為從中等教育到高等教育十個層級，橫向劃分為學歷教育學習成果、非學歷教育學習成果和無定式學習成果三種形式，以期該框架成為開展各級各類學習成果認證、積累和轉換的共同參照系。[19]然而，在我國當前教育體制下，由于各種教育類型和教育層級產生的學習成果其歸屬領域、管理部門、評價標準不同，導致彼此之間存在壁壘和障礙，形成封閉難以互通的狀況，學分銀行推進起來異常困難。

再者，從學分銀行的建設現狀看，除自行建立或聯盟共同建立的學分銀行之外，由各省政府或教育廳委托開放大學建立起來的學分銀行，均是一種體制內的實體機構，它們一開始多由政府主導建立管理委員會，開放大學負責其中學習成果的認證和運行等具體事務，一路發展下來，看似很順利，然而，其中卻隱藏弊端：第一，大部分學分銀行至今仍然缺乏相對應的上位行政管理機構，如設立在地方政府部門的終身教育(學分銀行)管理辦公室等。由于缺乏統籌，各個部門和教育機構思想難以達成統一，難以形成共識與定論，難以協調其中的各種關系，也難以界定何為學分銀行成熟的運行模式；第二，成立聯盟時，不同類型的教育機構歸屬于不同的教育行政主管部門，橫向上條塊分割，縱向上分層管理，通常各自為政、重疊交叉、相互掣肘[6]；管理體制不溝通，彼此之間缺乏聯動，一些地方政府在推進過程中由于各種原因缺位，很難達成系統性的安排。

此外，一旦缺少政府的強勢推行和統籌協調，學分銀行將面臨更為具體的微觀體制障礙，表現在：第一，各種教育體制問題的阻礙。學分銀行將面臨聯盟機構的教育資源整合、學分和學年制溝通、考試制度改革、學習成果認定方式、學分互認方式、學分收費制度、學分收費主體、學分銀行費用結算等問題，如果沒有體制障礙的突破，沒有多部門的聯動，高校不可能在不合規不合矩的前提下進行優質資源的共建共享。因為這些都涉及高校現行教育自主權，沒有政府的支持和鼓勵，高校之間難以打破“彼此相輕”的傳統，也難以主動接納非自身的學習成果。第二，聯盟建立時的利益共享運行機制問題。因為任何一種牽涉經濟利益的行為必須有相關政策法規的支撐和發改委的同意，而非聯盟機構內部的簡單協定或口頭約定，包括聯合教育、審計、財政、人事等多個部門，根據學分銀行的具體業務需求形成聯動體，如收費機制的確定。可以說，沒有合作共贏機制，沒有利益激勵，設計再好的學分銀行也不會持續和長久，所有的加盟教育機構也會因為無利益的支撐失去運營動力，建設學分銀行的行為和行動，最終會隨著時間的流逝或后續投入的欠缺而乏力。在這一過程中，利益關系的博弈非常重要，處理不當就容易造成縱向割裂、橫向阻斷，這也是各地學分銀行實踐運行時容易陷入困境的一個主要原因。

4.學分銀行業務開展的活躍程度不高

我國部分省級學分銀行已經開張“營業”，掀起建立學習者終身學習賬戶(檔案)、推進學習成果認證與轉換的熱潮。目前，每個省的學分銀行獲得的地方政策支持力度不一，發展程度不一，發展模式更是千差萬別，但從事實來看，至今整個領域基本上還處于學習者賬戶大批量建立或導入、學習者和機構參與的積極性不高、學習成果認證與轉換冷清的局面。

值得注意的是，除了一些地區學分銀行如慈溪市民學分銀行、北京西城區學分銀行等產生的認證及轉換成果之外(其學習成果認證和轉換的范圍和影響均較小)，目前幾十萬甚至是上百萬的學分銀行賬戶，基本多為依托開放大學的學習者而建立的，非學歷賬戶比例較小，導入的學習成果也幾乎為開放大學在籍人員的在校學習成績或成果。這些賬戶建立之后很容易“休眠”，激活賬戶的學習者占比很少，真正進行認證的學習成果乏善可陳，用于轉換的學習成果更是數目寥寥，也就是說，學分銀行目前僅僅只具備儲蓄功能，并沒有建立真正的兌換體系。業務上的缺失導致學分銀行功能欠缺，常規工作難有實質性推進。

學分銀行業務開展的活躍度不高，部分原因在于當前尚未完全建立起與外部學習在線平臺數據對接的數字化業務平臺，或自身的聯盟機構標準化學習資源庫(或平臺)。以四川省終身教育學分銀行建設為例，其理念為建立具有教、學、考一體的標準化學分銀行教育聯盟機構在線學習資源庫(或平臺)，而非單純的學習成果認證、存儲與轉換業務管理平臺，目的是形成共同的標準化學習成果和認證體。教育機構要接納學分銀行成果的前提是必須對其中資源和成果產生高度認可。普通高校重視的是人才的質量與特色；重視的是人才的實用與獨特。如果缺乏參與機制，學習成果則難以相互認可；如果缺乏合作機制，則無法調動外在機構的運行積極性。同時，學分銀行的業務平臺如果缺乏一定的學習關聯功能，學習者進入后，只能單純地進行學習成果認證與轉換，特別是以取得學歷教育為目的的學習者，由于其開展的業務與當前的學習和畢業關聯性不大，即使開設了賬戶，存入了學習成果，但得不到認證，或是因這些成果無法到心儀的理想教育機構進行兌換，得不到其他機構的認可，也會導致他們暫時對學分銀行失去興趣。因此，當前學分銀行面臨的窘境是，有大量的賬戶開設，卻鮮有成果轉換，學分銀行成為缺乏流通的“儲蓄所”，學習成果成為無法認證或兌換的“死期存款”。

5.社會認可度欠缺

“學分銀行”這一概念已經出現了十多年，學界有諸多研究者一直在進行學分銀行理論的探索，其中不乏眾多終身教育研究者、自考學者以及普通高校繼續教育學院的工作者，然而，這些研究成果并未真正進入廣大普通院校師生、企業行業、媒體以及學習者的視野中。同時，在整個社會中，學分銀行的影響力依然十分有限，人們對于學分銀行是什么、學分銀行干什么、學分銀行的存在意義、學分銀行認證與轉換什么樣的學習成果、怎樣認證和轉換學習成果等核心問題并沒有真正的了解。大多數時候，一提及學分銀行，人們通常把它與普通貨幣銀行相混淆，認為學分銀行就是簡單的存儲和提取學分，經營著學習者的“財富”，到了一定期限則連本帶息取出來即可。可以說，“學分銀行”這一理念絕大部分時間都是研究者和實踐者們在圈子內的自娛自樂，圈外人并不真正的了解和關注。

從現實可以看出，當前全社會對于學分銀行的認識并不如圈內人那么清晰，參與的積極性和熱情也遠不如想象的那么高。在推進過程中，各相關方對其重要意義認識程度不同，推進工作并不能很好地達到預期效果。主要表現在：“冷熱不均”現象明顯，圈子內“熱”、圈子外“冷”；學分銀行“熱”、學習者“冷”；開始“熱”、后來“冷”等，很多高校甚至是地方政府對于這種新的教育模式還存在消極態度，并沒有主動積極地開展工作。加之社會廣大民眾因不了解新的教育改革政策，或根深蒂固的“學歷本位”教育價值取向等原因，對學分銀行產生偏見。此外，學分銀行建設以來，雖然有一定的對外宣傳，但宣傳力度仍是不夠，在某種程度上影響了各方對學分銀行的預期判斷，從而影響熱情度和參與度。[20]許多高校一提及學分銀行擔心的是，學分銀行推行的學習成果認證標準或通用規則概念，是否會使高校失去自有特色而產生同質性？由誰來引導建立學習成果評價標準，誰來監督評估學分銀行的質量？這樣的評價標準是否科學和公平？經學分銀行不同類型或不同層次的學分轉換后獲取文憑的學習者能否達到應有的水平？等等。

一系列關于學分銀行的疑問將會在推進過程中產生，如韓國學分銀行在運行中就不斷遭受質疑，包括知識體系零散，質量保障困難；培養的人才特色體現不足，強化單純追求文憑或證書的“功利主義”行為；學分交換過程中的欺詐行為等，這些均無形中降低了韓國學分銀行的權威性和社會對學分銀行的信任度。[18]當不同教育層次和教育性質的機構對學分銀行的重要性認識不足和價值取向產生偏差時，他們往往會忽視學分銀行的社會公益性質，以及對學習者終身學習的長遠影響，僅僅囿于短期利益，從而致使學分銀行一開始就遭遇信任“危機”。

四、學分銀行建設的幾個關鍵舉措

1.學分銀行生存的邏輯起點——功能需求問題的明確

對功能需求問題的確立，不是為了證明學分銀行是否有存在的必要性，而是為了了解學分銀行今后將面臨的群體、群體的需求數量、地區的需求差異、學習成果類型、開展的服務類型等系列宏觀、中觀乃至微觀方面的問題。只有需求旺盛了，學分銀行的供需雙方才能有活躍的業務行為。這是擺在廣大實踐者面前的一個十分重大的問題，是學分銀行建立數字化運行平臺功能確立的前提基礎，也是其今后賴以生存和發展的必要條件。正如學分銀行的“立交橋”修建完畢，“立交橋”能夠允許什么樣的交通工具行駛？“立交橋”應有多大的承載量？“立交橋”能夠為交通工具的行駛提供什么樣便利的服務？這些均是在對功能需求的調研中應該明確了解的問題。

學分銀行面對的需求對象包含了政府、辦學機構和學習者，目前亟需與其建立密切聯系，了解他們的深層次需求，這些深層次需求均是驅動學分銀行前進的有效動力。比如，面對政府，應該了解他們對學分銀行促進經濟社會發展、實現教育融通、掌握教育大數據和提升國民素質等方面的需求；面對辦學機構，應該了解他們對學分銀行資源共建共享、合作共贏、利益分擔機制等方面的需求；面對學習者個人，應該了解他們對學分銀行服務方式、需要認證和轉換的學習成果類型、轉換后的學習成果去向等方面的需求。只有通過真正實地調查研究，明確了大眾的各種需求，學分銀行才能目標精準、有的放矢地在建設過程中聚焦問題，達到滿足政府在公共服務領域方面的需求和在公共政策方面的要求、促成聯盟機構最佳利益共贏機制的形成、滿足學習者在學習類型和服務方式上的要求、促進認證學習成果最終轉換成學分的改革等等。

2.學分銀行建立的頂層保障——政府相關配套政策的支持

學分銀行的建立極其依賴政策、方針、制度等保障，因為方針和政策在中國教育本土行政化的語境中具有相當強的適用性。不同于國外的先立法后推進的模式，我國大多數改革試點通常是有了一定的經驗之后再談立法程序，前期頒布的國務院規劃和教育部文件政策實際上在某種程度上起到了立法規范和制度引導作用。這其中最具代表性的是國務院印發《國家教育事業發展“十三五”規劃》《教育部關于推進高等教育學分認定和轉換工作的意見》和各省根據國家的規劃制定的《教育事業發展“十三五”規劃》，它們分別對推進“學分銀行建設”“學分銀行性質”“學分銀行具體承辦單位”“學分的認證、積累和轉換”等方面作出規定。

但就當前開放大學建設學分銀行的整體而言，這些政策還亟需政府有進一步詳細的指導意見或配套政策支持，明確學分銀行在地位上的合法性、機構設置的合規性、運行管理的科學性、認證轉換的標準性和監督評估的權威性等原則，這是關乎學分銀行諸多設想是否能付諸實踐、能否得到各個部門支持和機構聯盟信任的問題。建議由政府來發布規范性意見和政策，實施教育縱向銜接、橫向溝通的工作，能明確學分銀行學習成果認證轉換時的資歷框架確立、具體目標、涉及范圍、管理機構、認證機構、標準制定的程序和辦法等一系列問題。因為只有明確了這些具體措施，學分銀行才能有向可循、有規可依，才能確立地方政府經費投入的基本比例和增長機制，社會各方才能了解在建設中應該履行的權利和責任、教育資源的整合、聯盟的協調、資源平臺的搭建等問題。

圖3給出了ROC(榮昌)與WUL(武隆)臺接收函數剖面，ROC臺站波形圖上，P波初至大約5s產生Ps震相，隨后，16s位置產生較直觀PpPs震相，22s位置產生PpSs+PsPs震相；而WUL臺站的波形圖中，可以看到Ps震相在5s后出現，緊接著在18s的地方出現了PpPs震相。

另一種解決保障制度的方法是，由政府引導聯盟機構制定學分銀行章程，按照法律法規和遵照一定程序，以“準法”的形式確定學分銀行的性質、地位、任務、組織架構、加盟機構權利和義務等關鍵性問題。在當前缺乏國家終身教育立法、繼續教育條例或學分銀行法規等上位法的前提下，由政府認可的學分銀行內部“憲法”來替代這些法律法規等，也能起到保證學分銀行獨立地位、指導學分銀行前行、規范學分銀行運行的作用。

3.學分銀行啟動的體制支撐——學習成果標準認證體系的確立

認證和轉換是學分銀行中最重要的核心業務，落實學分銀行學習成果認證與轉換的重要前提條件之一是，建立明確的學習成果標準認證體系，即在聯盟中，確立同質化的學習成果標準體系，為轉換成不同的學分奠定基礎。對于相同教育領域的不同教育機構而言，由于采用了不同的教學計劃、課程、教材和考試標準，導致知識體系存在著巨大鴻溝，質量和水平也存在顯著差異，更遑論不同領域和不同層次教育機構之間學習成果的差異。突破方式是建立學習成果認證標準體系，包括資歷框架、學分標準、單元標準、轉換規則等基礎標準，以及規范、流程等工作標準。因此，有必要組建由普通本科院校、高職院校、成人高校等各類學歷教育機構和行業、企業等非學歷機構加盟的教育聯盟，形成學習成果標準認證體系。

第一，就學歷教育成果而言，這種類型的標準，更多的是基于各級學習成果基準而產生的資歷框架(共同參照系)，通常包含了專科、本科、碩士研究生、博士研究生在內的等級要素和對學習成果等級的描述。等級要素有助于增加各類學習成果的透明度和可比性，促進框架中各組成部分統一和銜接；學習成果等級描述是對涉及各種類型學習成果所承載的知識、技能和能力的原則性、概括性的描述，便于對框架中每一等級的學習成果有總體、概括的理解，同時為制定認證單元標準提供原則性指導。接下來，再通過對知識認證單元的比對，進行學習成果認證。認證單元亦可按照一定的規則組合成不同類型的學習成果，包含要素為課程名稱、學分、內容(知識、技能、能力)、學時、層級、教學方案、考核說明等。學習成果認定標準不只是單獨的一個標準，而是分門別類、分層次、分維度的由若干認定標準組合而成的龐大標準體系，最終形成具有共同標準的學習成果認證體系。

第二，對于非學歷教育成果而言，主要基于不同教育類型學習成果，如非學歷教育或非正式學習時產生的成果的認證標準。由于是不同的領域，認證起來非常困難，需要行業、企業等部門做出努力，形成共同認可的標準體系，這種體系同樣可以參照知識單元標準來進行，不再贅述。只有明確了學習成果標準認證體系，在“框架+標準”的技術路徑下，以學習成果認定標準作為基準，通過差異對比，確定相互之間的對應關系，才能實現相近或者相同學習成果的轉換。

4.學分銀行活躍的動力機制——合作共贏機制的構建

學分銀行要長遠生存和發展，需要各方積極參與進來，而積極參與的前提條件是構建合作共贏機制。合作共贏機制是一種動力機制，有了動力，學分銀行才能持續發展。對于學校和機構而言，參與學分銀行聯盟，必須要有足夠的利益驅動，這種驅動是具有社會責任和公益良知的教育機構和社會機構共同追求的理想信念，即期望贏得社會“名聲”。同時，這些教育機構和社會機構也希望能在公益性的基礎上附帶特殊的盈利服務，作為今后發展的動力。因此，構建學分銀行合作共贏機制，是必須且必要的。

一方面，進行資源整合與共享，創建學習資源(MOOC)超市平臺，產生經濟效益。學分銀行業務不應只局限于學習成果的管理、學分的認證和兌換，還應該具備“前店后廠”的功能——前店是擺設經過資歷架構分層分類、眾多聯盟機構評審認可的標準化學習資源的“超市”，后廠是能生產和提供不同優質學習資源的教育機構“供貨商”，學分銀行是集學習、測評、認證、轉換、兌換于一體化的、功能活躍的、便利的數字化服務平臺。但值得注意的是，學分銀行并不具備真正的辦學功能，也非辦學機構，數字化平臺只是承載學分銀行業務的載體。平臺當中的學習和測評功能應由提供其學習資源的教育聯盟機構完成，學分銀行在其中扮演的角色是——提供管理和支持服務。換言之，學分銀行就像網絡商城，允許不同的教育聯盟機構攜經專家委員會評審通過的優勢資源，放置于商城平臺上。在這個平臺中，有公益的、免費的資源，也有收費的資源。學習者在學分銀行注冊后，可自愿選擇免費的資源學習，也可以付費進行資源學習和考試，最后參與學分銀行平臺的學習成果認證和積累，這樣一來，有利于各個教育機構和學校利用自己的資源產生經濟效益。

另一方面，以利益驅動，達成多方共贏。要使全社會認識到，學分銀行是能夠產生經濟效益的項目。政府方面可以牽頭鼓勵建立“社會機構—學分銀行”聯合體，促使社會機構對學分銀行進行投資，獲得社會名聲，學分銀行同時為其提供教育咨詢、人才培訓、學習成果認證查詢以及廣告招聘等社會服務，獲取后續發展維護資金。[21]進一步完善企事業單位、社會團體、行業組織、公益基金等發展終身教育事業的激勵機制，形成政府主導、行業參與、市場介入的充滿活力的良性投入機制。

5.學分銀行獲取認同的途徑——突破習慣勢力的阻擾和加大宣傳推廣

長久以來，制度化的文化和習慣容易形成對舊有事物的心理依賴，從邏輯層面來講是思維定式，從文化層面來講是路徑依賴。由政府到社會，對于舊事物的“習慣”，容易從根本上否定或質疑某個新生事物的存在，因此，學分銀行發展的外生動力在于是否能突破習慣勢力和路徑依賴。必須破除全社會對學分銀行的認識盲區，使全社會能夠認可終身教育立交橋的概念和學分銀行溝通銜接的重要功能，即：建立學分銀行，形成暢通的學習成果認證與轉換渠道絕不是全社會一時的熱情，也絕不是政府一時頭腦發熱的行為，而是當前社會普遍達成的提升個人受教育年限、形成終身學習型社會的共識，建立學分銀行將有利于未來人類社會的發展。

因此，第一，應該加大對學分銀行的宣傳，建議政府定期組織不同的學校和機構參加學分銀行的宣傳會和動員會，破除這些學校和機構對學分銀行關于是否消解高校個性化教育或降低教育質量標準的誤解。第二，以政府的身份和角色邀請不同行業、企業加盟進入學分銀行，爭取這些行業企業能夠積極參與學分銀行標準的制定，以學分銀行為中介溝通行業、企業與學校，使各方能夠認識到學分銀行是一項將公益責任、社會責任和經濟利益結合起來的好的社會重大項目。第三，學分銀行積極進行自我推廣，如增加廣告投放、契合當今學習者的愛好和需求，開發更加便捷的學分銀行手機應用程序等。第四，學分銀行自身應該“苦練內功”，強化內涵建設，從品牌確立、聯盟組建、平臺搭建、標準設立到服務體系，形成一系列的標準化運行流程，加快內外部質量監督保障機制的建設，接受過程監督與評估，增強工作的執行力，提升學分銀行的公信力和權威度。

開放大學在學分銀行建設中扮演著關鍵的角色，發揮著重要的作用，也必須承擔起應有的責任，這些責任就是以社會需求為導向，以政府的政策文件或相關制度為引導，加強改革力度，確立學習成果認證標準體系，創建合作共贏機制。同時，在政府的引領、主導、整合和協調下，開放大學要積極突破體制障礙，深化對終身教育立交橋理念的理解，打破當前學分銀行建設中面臨的僵局與困境，為形成人人向學、路路溝通的終身教育學習型社會奮力前行。