淺析中國社會養老服務事業建設

陳莉

【摘 要】中國人口老齡化速度很快、沖擊強度大，老齡群體在生活上面臨的各種風險迅速積累。目前我國在老齡化問題上存在著認識不足、相關制度建設滯后等弊端，尤其是養老服務事業受到嚴峻的挑戰，這不但影響著數量龐大的老年人口的基本生活，也將阻礙和諧社會的建設，阻礙社會進步與文明的發展。如何構建一個有效的、可持續發展的社會養老服務制度體系已經成為一個現實而緊迫的課題。

【關鍵詞】社會養老服務；法律規范；老齡化

一、當前養老服務事業建設存在的問題

目前，中國養老服務事業建設存在以下幾方面的問題。

第一，政府責任不清晰，政策規定不完善。由于對養老服務事業的不正確認識，存在GDP導向的市場化、產業化取向。許多地區沒有出臺相關規范與引導政策，政府對養老服務的責任沒有充分體現，出現政府缺位現象。發展養老服務事業并不是減少政府在養老事業中的責任，不能完全把養老服務推向市場。養老服務性服務屬公益性質，需要出臺相關政策進行規范和引導，合理劃分政府、社會團體、個人的責任。

第二，財政投入不足，投資主體有待多元化。一方面，國家對養老服務的財政投入不足，養老服務經費尚未納入財政預算。各級財政在養老服務方面投入比例偏小，政府補貼偏低，補貼范圍偏窄。另一方面，投資的主體多元化的局面未全面形成。社會力量對養老服務的認識尚不到位，社會投入明顯不足。廣大集體組織、社會團體、企事業組織與個人等多元主體參與養老服務的程度低。由于受多方面因素影響，養老服務的社會組織基礎比較薄弱。目前，雖然有部分民辦力量開始加入到社會化養老服務行業中來，但是由于社會化養老服務的規章制度、評估體系尚未建立，行業準入制度的缺乏既影響服務質量，也阻礙一些專業服務機構加盟。

第三，養老服務資源分散，利用效率低。養老服務的設施資源顯不足，而且因為受到條塊分割的影響，養老服務的資源分散在民政、勞動、老干、衛生等系統，資源利用率不高，不能很好地整合起來發揮應有的作用。造成部分資源閑置浪費，而需要資源的老人得不到滿足。當務之急是迫切需要整合上述資源，統一利用來提供養老服務。在湖南省的調查中，我們發現有些養老服務點的資源不能充分得到應用，醫療服務的使用率是最高的，也只占21.8%，日托的使用率最低，僅有4.8%。

第四，缺乏規范化的行業管理。目前沒有普遍建立養老服務的行業管理機構，養老服務組織的行業自律性不足，對養老服務的管理滯后，對從事養老服務的機構和人員的要求欠規范，有的雖然有制度規范，卻無人嚴格執行和監管，更多是取決于服務機構自身。

二、完善養老服務事業建設的對策

針對以上問題，可以下幾方面入手完善養老服務事業建設。

第一，制定法規，規范管理。制定各項養老服務相關法規，著力進行宣傳與開展普及教育，轉變官民觀念。建立與健全居家養老服務評估體系，對申請老人的補貼資格和居家養老服務人員的服務質量進行評估，監控老年人對服務的滿意度，保障政府購買服務的有效落實。健全監督體系，暢通利益表達渠道，確保老年人的合法權益不受侵害。積極推行行業自律，通過成立市社會福利服務協會，來加強服務行業管理和服務。形成政府宏觀管理、行業自律、機構自我發展的養老服務工作機制。

第二，加大財政投入，實施分類補貼。各級政府按照事權、財政分工，加大對養老服務機構建設的投入。對社區居家養老服務中心工作人員的收入待遇和日常管理運作經費，政府予以保障。除了做好60歲以上低保、低收入且需要生活照料老人養老服務工作，可考慮對80歲以上、獨居或空巢老人家庭，本人月養老金低于當地企業月平均養老金的，經評估需要生活照料者，按養老服務補貼和養老服務專項護理補貼標準的一定比例（比如50%）給予補貼。同時實行區別對象分類購買服務和分類補貼的制度，對于接受服務的老年人群體，劃分對象實施分類受益方式。對于選擇居家養老的老人，政府按照健康狀況給予一定的補貼，提供家務幫助。對于選擇機構養老的老年人，按照健康狀況入住三種類型的養老服務機構：護理院、養老院與老年中心。國家按照年齡與收入狀況給予服務補貼。

第三、積極引導民間力量投入。讓民間組織、非營利福利組織加入到養老服務領域，能夠改變政府直接提供養老服務的模式，擴大服務范圍，提高服務質量，降低服務成本。除了政府重視投入外，需要通過種種措施引導企業積極承擔社會責任，吸引各種民間力量投入養老服務領域。政府對非營利性民間設施給予財政補貼和稅金上的優惠政策，同時對民間社會福利機構的經營管理進行考核、指導和監督。形成具有不同性質、不同服務項目的養老機構，構建一個多層次的社會養老服務體系。

第四、探索建立長期護理保險制度。嘗試護理保險的市場化運作，建立長期護理保險制度，使一部分公民可以通過自愿購買護理保險滿足照料需求。國家必須制定相應的法規或規章對護理行業標準進行規范，建立護理保險的賠付等級標準。在保險合同執行過程中，通過嚴格的程序界定老人需要的護理內容，確定給予的保險賠付（護理）等級。長期護理所需資金除個人所繳保費外，國家與地方政府適當給予一定補貼。對于收入低且沒有穩定工作的居民，可以考慮進行勞務參保（護理服務儲蓄）的形式。對于勞務參保的個人，國家組織培訓與認證，納入老年服務的專業化隊伍。

第五，培育養老服務隊伍。在推進養老服務社會化的過程中，大力進行專業知識和職業技能培訓，逐步建立養老護理員職業資格制度。可考慮與促進4050人員、下崗失業人員、農村進城務工人員的就業和再就業相結合，組織對養老服務工作人員進行統一培訓，經考試合格后發放執業資格證書，做到全部服務人員持證上崗，實現了服務隊伍的專業化。除此以外，可將“社區服務”納入各級學校教育和青少年培養計劃，建立起一支專業化和志愿者相結合的養老服務隊伍。

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